Es hora de pensar un nuevo esquema para la gestión de la infraestructura escolar en la provincia de Buenos Aires
Por Juan Sanguinetti (*)
En cada inicio del ciclo escolar de la provincia de Buenos Aires surge el debate sobre el estado de las escuelas. Estudiantes y sus familias, docentes, dirigentes gremiales y de la oposición reclaman por el mal estado de las escuelas y sus instalaciones o la falta de calefacción. El debate, por lo general, se enfoca en la insuficiencia de los escasos recursos que se destinan a infraestructura escolar. Poco y nada se dice sobre la compleja gobernanza de esta función en la provincia de Buenos Aires. Si bien es necesario aumentar la inversión pública, en esta nota se plantea como una propuesta la descentralización de esta función a los municipios en el marco de un nuevo esquema para la gestión de la infraestructura escolar [1].
Relación entre rendimiento escolar y el estado de la infraestructura
Los estudios sobre infraestructura escolar y calidad de la educación están orientados a entender cómo los ambientes y espacios de aprendizaje producen condiciones que facilitan tanto los resultados académicos como el bienestar de los estudiantes y docentes. Se conoce que la infraestructura influye positivamente en la motivación de los estudiantes, en la mejora de sus prácticas de higiene y de salud, incrementa su sensación de seguridad y sus niveles de asistencia, lo que en conjunto repercute en un mejor logro académico. Además, las buenas condiciones escolares fortalecen la satisfacción laboral de maestros y directores y propician el desarrollo de mejores procesos de enseñanza-aprendizaje. Esto se ve claramente en estudios realizados en sistemas educativos más avanzados que cuentan con abundante información sobre disponibilidad y calidad de la infraestructura educativa y una larga trayectoria de evaluaciones escolares [2].
En América Latina, la información sobre infraestructura escolar es mucho más acotada y deficiente, esta es una de las causas de que existan pocos estudios que indaguen acerca de las relaciones entre espacios físicos de las escuelas y resultados académicos. Además, los estudios en esta región no suelen estar centrados en los ambientes de aprendizaje sino en el acceso a determinados servicios, mobiliarios, o condiciones edilicias.
Para Argentina, Cervini (2003) encontró que entre dos alumnos de igual origen socioeconómico y de escuelas de la misma composición social, es más probable que logre mejores resultados en matemáticas el estudiante que tenga un aula más confortable. Según este estudio, los recursos escolares explican una parte significativa de las desigualdades en el aprendizaje que no es explicada por el origen social del alumno ni por la composición social de la escuela. Clauss (2018) analizó el impacto de las condiciones de la infraestructura escolar en alumnos de las escuelas técnicas en la provincia de Buenos Aires. Si bien el análisis tiene algunas limitaciones metodológicas por las fuentes de información utilizadas, el estudio encontró una asociación positiva entre los aprendizajes de los estudiantes y la caracterización de las condiciones de la infraestructura escolar.
Un estudio más reciente de Nexos Economía y Desarrollo (2019) analizó el impacto de ciertas características de los establecimientos en los resultados de las pruebas Aprender 2016. A partir de la información que surge del Relevamiento Integral de Infraestructura 2016 para las escuelas de gestión estatal de la provincia de Buenos Aires, Nexos pudo observar una asociación positiva y estadísticamente significativa entre los desempeños de los alumnos y la asistencia a escuelas con ciertos atributos en materia de infraestructura [3]. Este resultado se observó en matemática y lengua, tanto para el nivel primario como secundario.
En definitiva, si bien el nivel socioeconómico de los alumnos es un factor determinante en el rendimiento de los estudiantes, el estudio desarrollado por Nexos pudo observar a través del concepto de escuelas “suficientes” que las condiciones de infraestructura, en particular, la disponibilidad de servicios públicos básicos y un buen estado edilicio, no solo implican una mejora en el bienestar de los estudiantes, docentes y directivos, sino posibilitan también un mejor desempeño académico de los alumnos.
El estado de la infraestructura de las escuelas bonaerenses
Más allá de las denuncias que surgen todos los días sobre el estado de una escuela en particular, lo cierto es que el Relevamiento de Infraestructura de 2016 [4] arrojó que sólo el 55% de las escuelas bonaerenses se encontraba en buenas condiciones. El resto exigía obras de mayor o menor envergadura para recuperar la funcionalidad de los edificios y garantizar la seguridad de los alumnos y los docentes. El relevamiento mostró también que la proporción de edificios en estado malo y regular es mayor en el conurbano respecto del interior y que el deterioro es mayor en las escuelas de nivel medio y primario y menor en los establecimientos de nivel inicial.
En materia de servicios públicos, el 29% de los establecimientos no disponía de agua potable por red y el 50% carecía del servicio de desagües cloacales, un porcentaje muy elevado si se tiene en cuenta los efectos que tiene la falta de estos servicios básicos en la salud pública. El relevamiento también arrojó que un 32% de las escuelas carece de servicio de gas natural por red pública. Es muy importante destacar que los indicadores de disponibilidad de servicios básicos de este relevamiento no brindan información sobre el estado de las instalaciones asociadas a estos servicios públicos.
Claro que este deterioro no se produjo de un día para el otro, sino que es la consecuencia de muchos años de niveles insuficientes de inversión y mantenimiento y de un esquema de gestión de la infraestructura deficiente.
El gasto y las fuentes de financiamiento para infraestructura escolar en la provincia de Buenos Aires
En 2021 la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE) ejecutó $ 7.710 millones esos en mantenimiento e infraestructura educativa. El 56% de esta función fue asignado a mantenimiento y el resto a la compra de equipos y mobiliario, reparaciones y construcciones. Los municipios y los Consejos Escolares ejecutaron el 36% de estos recursos mediante la firma de convenios con la DGCyE. Los Consejos Escolares, por su parte, ejecutaron en mantenimiento y reparaciones $ 2.427 millones con los recursos del Fondo Compensador. Los municipios, por su parte, percibieron $ 21.450 millones del Fondo de Financiamiento Educativo (FFE), de los cuales prácticamente la mitad están afectados a obras de infraestructura escolar. Si efectivamente los municipios asignaron ese porcentaje a obras en las escuelas, los fondos para inversión y mantenimiento representaron el 3,7% del presupuesto total de la DGCyE ($ 20.861 millones). Esto representa un gasto promedio de $ 2,5 millones anuales por edificio escolar, una cifra que no luce tan baja en 2021.
El siguiente Cuadro 1 muestra para el período 2016 a 2021 la evolución de la inversión y el gasto en mantenimiento de las escuelas de la provincia por entidad que ejecuta los fondos. El gráfico muestra también los recursos totales del FFE.
La gobernanza de la gestión de la infraestructura escolar en la provincia de Buenos Aires
En el sistema de gestión de la infraestructura escolar de la provincia actúan múltiples unidades operativas y diferentes modalidades para la ejecución de los proyectos conforme a la fuente de financiamiento. Por un lado, están las obras ejecutadas y financiadas por la DGCyE a través de la vieja Dirección Provincial de Infraestructura Escolar (DPIE), pero también hay obras financias con fondos y procedimientos nacionales, que en algunos casos son extrapresupuestarios. Además, los Consejos Escolares administran recursos específicos que se utiliza para realizar tareas de mantenimiento y los municipios administran el FFE. Los municipios, por su parte, ejecutan obras con recursos propios y fondos que le gira la DGCyE a través de convenios. Por último, se encuentran los fondos que recaudan las cooperadoras escolares que se aplican a mantenimiento y reparaciones menores.
La DPIE ocupa un rol central en la gestión de cada una de estas líneas de financiamiento, no solo en los aspectos administrativos y técnicos sino también en materia de planificación y coordinación de las acciones. Sin embargo, la gran cantidad de edificios que administra y su dispersión geográfica limitan el alcance y la efectividad de esta dependencia para revertir la crisis de infraestructura que se presenta. El estado de permanente emergencia de la infraestructura educativa y la dificultad para planificar las intervenciones de manera anticipada, sumado a los múltiples planes y estrategias de intervención impulsadas desde arriba (Gobierno Nacional) y desde abajo (Consejos Escolares y Municipios), hacen más difícil la gestión de los proyectos y menos eficiente el uso de los recursos.
Esto lleva a pensar en un nuevo modelo para llevar adelante esta función esencial, al menos en lo que se refiere al mantenimiento preventivo y correctivo de las escuelas. Para ello se propone una nueva asignación de competencias y responsabilidades que tenga en cuenta las capacidades y oportunidades que pueden ofrecer cada uno de los actores que intervienen en la gestión de la infraestructura. En este sentido, es importante diferenciar para esta nueva asignación de responsabilidades las etapas que componen la gestión de cualquier infraestructura. Al respecto se propone la siguiente asignación:
En resumen, el sistema de ejecución de obras de infraestructura escolar de la provincia de Buenos Aires no cuenta con una cobertura técnica centralizada a escala adecuada y por consiguiente el control de esas obras puede generar factores de riesgo futuros. Es necesario, por ello, cambiar el paradigma de la gestión de las obras y el mantenimiento de las escuelas para transferir a los Municipios y a las propias escuelas roles operativos en el mantenimiento y ejecución de obras de arquitectura escolar conforme a una regulación y planificación centralizada.
Recomendaciones de política sobre la gestión de la infraestructura escolar
Sin duda, la gestión de la infraestructura escolar representa un enorme desafío para las autoridades provinciales actuales y futuras. No se trata de asignar mayores recursos sino de avanzar en una profunda reforma institucional que implique la descentralización de las responsabilidades del mantenimiento y la gestión de la infraestructura escolar y asignar nuevos roles y funciones a la DGCyE y a la DPIE, a los Consejos Escolares, al personal directivo y, en especial, a los municipios.
A continuación se plantean una serie de recomendaciones de política para desarrollar una estrategia integral y sostenible de corto, mediano y largo plazo para atender las necesidades de infraestructura de las escuelas bonaerenses.
- Clarificar los ámbitos de competencia y funciones de los distintos órdenes de gobierno e instituciones involucradas. Las normas que regulan las competencias y funciones de los diferentes niveles de gobierno en la provincia no son suficientemente claras en materia de infraestructura escolar.
- Desarrollar un sistema de información y gestión de la infraestructura educativa. La provincia debe contar con un sistema en línea para relevar de manera permanente y sistemática el estado de cada uno de los edificios escolares.
- Promover un enfoque articulado e integral. La provincia no dispone de una política integral para atender las necesidades de infraestructura y mantenimiento de las escuelas. Es necesario diseñar una estrategia con objetivos y acciones de corto, mediano y largo plazo, que cubra todas las necesidades de inversión y asigne responsabilidades a todos los actores involucrados, incluyendo los Consejos Escolares, los municipios, el personal directivo, los docentes, los estudiantes y la comunidad de padres.
- Impulsar una estrategia de mantenimiento permanente y diferenciada. La provincia está realizando esfuerzos para impulsar obras de rehabilitación y mantenimiento correctivo en una gran cantidad de escuelas, no obstante, para mejorar el estado de los edificios se requiere diseñar e implementar un programa descentralizado de mantenimiento que alcance de manera permanente y diferenciada a todas las escuelas.
- Instrumentar un sistema de gestión de vacantes. La capacidad de los establecimientos escolares en la provincia supera la matrícula y las necesidades de vacantes requeridas, particularmente en el interior de la provincia. Se requiere, por lo tanto, trabajar en un sistema más eficiente de gestión de vacantes y concentrar los recursos en la recuperación de las escuelas en el conurbano.
- Diseñar un esquema de financiamiento diferenciado por tipo de intervención. En la provincia existen tres fondos con asignación específica para infraestructura que atienden indistintamente cuestiones básicas de mantenimiento, compra y distribución de equipamiento, reformas, ampliaciones y construcciones nuevas. Se requiere diseñar un esquema de financiamiento para cada tipo de intervención, distinguiendo, por un lado, el mantenimiento preventivo básico para todas las escuelas, por el otro, el mantenimiento extraordinario y, finalmente, la rehabilitación, remodelación y/o construcción de nuevos espacios.
Hoja de ruta para avanzar con una reforma estructural
Estas recomendaciones pueden ser traducidas en una hoja de ruta o plan de acción inmediato que incluye las siguientes tareas:
- Impulsar una ley marco provincial para la descentralización a los municipios de la gestión de la infraestructura escolar que defina objetivos, metas, responsabilidades, recursos financieros y mecanismos de control y monitoreo
- Dictar un decreto reglamentario que defina los detalles de instrumentación del programa de descentralización y brinde los instrumentos legales y administrativos necesarios para llevar a cabo la reforma
- Elaborar con las autoridades de los gobiernos municipales una línea de base o estado de situación de la infraestructura escolar en cada uno de los municipios
- Establecer los acuerdos de traspaso de los establecimientos educativos a los municipios que garanticen las facultades y los recursos financieros necesarios para ejercer la responsabilidad sobre el mantenimiento de las escuelas
- Reorientar las misiones y funciones de la DPIE como órgano rector del sistema de gestión de la infraestructura escolar y de los Consejos Escolares en su nuevo rol de control y rendición de cuenta
- Diseñar un sistema integrado de información para la gestión de la infraestructura escolar
Consideración final
Para finalizar, existe un amplio consenso que indica que las características de los espacios físicos de las escuelas son una condición necesaria para generar ambientes propicios para el aprendizaje y el desarrollo de habilidades. Por ello, si no acordamos un nuevo sistema para gestionar la infraestructura en la provincia de Buenos Aires, que asigne correctamente las responsabilidades, cuente con un marco regulatorio preciso y asigne correctamente los recursos presupuestarios que hoy se encuentran disponibles, el deterioro de las escuelas seguirá en aumento, los reclamos continuarán ocupando el centro de la escena y las diferencias en el desempeño académico de los estudiantes de escuelas de gestión pública y de gestión privada aumentará.
Notas
[1] Esta nota se basa en el estudio realizado por Nexos Economía y Desarrollo para el Consejo Federal de Inversiones sobre las infraestructuras escolares de la Provincia de Buenos Aires.
[2] Ver Berner (1993), Earthman, Cash, & Van Berkm (1996), Hines (1996), Andersen (2001), Ayres (1999), O’Neill (2000) y Earthman (1998).
[3] En base al relevamiento se identificó una lista de establecimientos con infraestructura caracterizada como “suficiente” en función de la disponibilidad de ciertos atributos básicos, como acceso a servicios públicos por red pública, acceso al edificio mediante asfalto y un estado edilicio general bueno.
[4] El relevamiento, que fue efectuado por la Dirección Provincial de Infraestructura Escolar (DPIE), buscó obtener información detallada sobre la situación y características edilicias y funcionales de cada establecimiento educativo. El operativo se llevó a cabo en 12.103 establecimientos correspondientes a 8.237 edificios a lo largo de los 135 distritos de la provincia de Buenos Aires.
Referencias
Andersen, S. (2001). The relationship between school design variables and scores on the Iowa Test of Basic Skills.
Ayres, P. (n.d.). Exploring the relationship between high school facilities and achievement of high school students in Georgia.
Berner, M. M. (1993). Building Conditions, Parental Involvement, and Student Achievement in the District of Columbia Public School System. 28, 6-29.
Claus A. (2018). El Impacto de la Infraestructura Escolar en los Aprendizajes de las Escuelas Secundarias. III Congreso Latinoamericano de Medición y Evaluación Educacional (COLMEE 2018). INNEd, INEE, MIDE-UC, INEVAL, Montevideo, Uruguay.
Cervini, R. (2003). «Diferencias de resultados cognitivos y no-cognitivos entre estudiantes de escuelas públicas y privadas en la educación secundaria de Argentina: Un análisis multinivel», en Education Policy. Analysis Archives, 11(5), http://epaa.asu.edu/epaa/v11n6/, 2003.
Cervini, R. y Basualdo, M. (2003) La eficacia educativa del sector público – El caso de las escuelas secundarias técnicas en Argentina”. Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXXIII, Nº 3, pp. 53-92. México: Centro de Estudios Educativos.
CAF, Banco de Desarrollo de América Latina. (2016). La importancia de tener una buena Infraestructura Escolar.
Duarte, J (BID), Moreno. M. (WB) y Gargiulo, C. (BID), (2011), Infraestructura escolar y aprendizaje en la Educación Básica Latinoamericana. Informe BID, enero 2011.
Earthman, G. I. (2002). School facility conditions and student academic achievement.
Hines, E. W. (n.d.). Building condition and student achievement and behavior.
O’Neill, D. J. (n.d.). The impact of school facilities on student achievement, behavior, attendance, and teacher turnover rate in Central Texas middle schools.
Nexos Economía y Desarrollo (2019): Planificación y gestión de la infraestructura escolar de la provincia de Buenos Aires http://biblioteca.cfi.org.ar/wp-content/uploads/sites/2/2021/07/informe-final-cfi-planificacion-y-gestion-infraestructura-escolar-expediente-18531-00-01.pdf
(*) El autor es Director de Nexos Economía y Desarrollo, fue Subsecretario de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires y egresado de la FCE-UNLP.
