El desencuentro entre la política y la economía

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Por Jorge Remes Lenicov (Ex Ministro de Economía de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación)

La democracia recuperada en 1983 produjo importantes avances en el ejercicio de la libertad y en el reconocimiento de los derechos humanos. Pero el lento y volátil crecimiento (0,7 % anual per cápita), la elevada inflación (58 % anual), el aumento de la pobreza (de 16 % en 1983 a 40 % en 2020) y la contracción de la clase media, son serias asignaturas pendientes. El país es poco competitivo, la productividad es baja, el Estado no brinda buenos servicios, la presión tributaria es insostenible, la tasa de ahorro e inversión son muy bajas, la Justicia funciona deficientemente, la educación perdió calidad y cobertura, y las reglas de juego cambian permanentemente.

El fracaso económico y social de nuestra democracia

Existen pregunta, difíciles de responder para la dirigencia de los partidos que han gobernado desde diciembre de 1983:

  • ¿Por qué en 37 años de democracia se creció poco, la inflación fue altísima, aumentó la pobreza y enfrentamos crisis de gobernabilidad, degradando las instituciones y estableciendo una perturbada vinculación internacional?
  • ¿Por qué nunca se acordaron políticas para ordenar la macro y diseñar una estrategia de crecimiento con inclusión a partir de la democracia representativa, la economía de mercado y un Estado eficaz para crear condiciones para crecer y mejorar la distribución?
  • ¿Por qué siempre optamos por el populismo, que descree de las leyes económicas y cree que el tamaño del Estado mejorará el bienestar de los postergados, o por el neoliberalismo, que cree que con un Estado mínimo y absoluta libertad de mercado aumentará y “derramará“ la riqueza?
  • La mayoría de los países -respetando las leyes de la economía y con un Estado organizado- crece con estabilidad de precios y baja pobreza, ¿por qué, oscilando entre esos polos, hacemos lo contrario? ¿Por qué nuestro nivel de vida se deterioró comparado con el de otros países que décadas atrás eran parecido o menor desarrollo?

La organización y el funcionamiento de las instituciones y de la economía depende de los políticos, empresarios, sindicalistas, educadores, jueces, periodistas, intelectuales, profesionales, líderes religiosos y movimientos sociales. Pero, la mayor responsabilidad es de la dirigencia política que se postula para gobernar, administra el Estado, dicta leyes, nombra jueces y maneja las relaciones exteriores. Su función es guiar a la sociedad en el mundo contemporáneo, armonizando intereses, resolviendo problemas e impulsando el progreso. Trataré de dar algunas explicaciones sobre este comportamiento.

Algunas explicaciones

Incapacidad para resolver el conflicto distributivo en un contexto de desequilibrio macro. Desde hace décadas enfrentamos un conflicto irresuelto entre equilibrio macroeconómico y equilibrio social que, en otros países, es coyuntural mientras que, en el nuestro, devino estructural.

Existe un “empate” entre quienes asignan prioridad al equilibrio macro y los que se la asignan al equilibrio social. La lucha entre ambos dificulta el desarrollo. Es fundamental encontrar caminos aceptados mayoritariamente que permita lograr y preservar, ambos equilibrios. Otros países, que también enfrentaron este dilema, supieron resolverlo con una estrategia consensuada, sorteando dificultades y presiones.

La cuestión institucional no es una limitante. Algunos consideran que las instituciones vigentes impiden encontrar soluciones, cuando en realidad son similares a la de países occidentales, desarrollados o en vías de desarrollo, que progresan con una adecuada política económica.

La pretendida conspiración antinacional. Es inconsistente atribuir nuestros problemas a una conspiración externa. ¿Cómo hicieron los dirigentes de otros países para “zafar” de la “conspiración”? Es un argumento para eludir responsabilidad sobre fallidas acciones de gobierno. Además, no hay que olvidar que Argentina no está en el foco de las empresas extranjeras y que muchos argentinos envían sus fondos al exterior, que equivalen a un PIB.

No se respetan las leyes básicas de la economía. La política económica depende de decisiones políticas. Ellas definen hacia donde ir, los tiempos, y lo que se puede y no se puede hacer. Pero para que el resultado sea positivo y sustentable, deben respetarse las leyes básicas de la economía y tener un Estado organizado que mejore la distribución del ingreso y cree condiciones para el aumento de la productividad y la competitividad.

Los que niegan esas leyes creen que la economía solo depende de decisiones políticas. No es real que cuando el dirigente dice “vamos para allá”, la economía vaya hacia allá. Si fuera así, no habría pobres en el mundo. La economía de la gran mayoría de los países respeta esas leyes. Aquí muchos dirigentes prefieren el voluntarismo, la magia, la respuesta para quedar bien frente al electorado. Pero, si violan esas leyes, las proclamas de bienestar serán ilusorias. Puede haber medidas heterodoxas, como fuera necesario aplicarlas a principios de 2002; pero deben instrumentarse sólo para enfrentar una determinada coyuntura crítica, pero respetando el cuerpo central de las leyes básicas.

Estas leyes parten de un orden de causalidad y de un sistema de premios (incentivos) y castigos (desincentivos), diseñados desde el Estado. Veamos algunos:

  • Si aumenta desproporcionadamente un impuesto, se incentiva la evasión.
  • Si no se acumula capital, no se forman recursos humanos calificados y no se aumenta la productividad, la economía no crece.
  • Si se quieren incrementar los salarios reales, debe aumentar la productividad y el empleo.
  • Si se pretende aumentar el ahorro, se deben crear los incentivos apropiados.
  • Si no aumenta el ahorro, no se puede incrementar la inversión y la acumulación de capital.
  • Sin competitividad, no pueden expandirse las exportaciones, ni importar lo necesario para crecer.
  • Si el déficit fiscal es permanente, aumenta la deuda; si se emite para financiarlo, aumenta la inflación.
  • Si hay subsidios sin contraprestación, se desincentiva el trabajo y estimula la marginalidad.
  • La pobreza crecerá pese al aumento de subsidios. Para reducirla hay que aumentar el empleo.
  • La distribución del ingreso continuará deteriorándose si no se crea riqueza, mejoran los servicios públicos y el régimen tributario no es progresivo.
  • No se podrá crecer sostenidamente sin estabilidad de precios y sin una estrategia de desarrollo acorde a la Cuarta Revolución Industrial.
  • No se puede vivir a espaldas del mundo, cuando éste es un actor central para diseñar una estrategia económica. Ningún país por si solo puede modificar sus reglas; debe adaptarse a ellas aprovechando aquello que lo beneficie y minimizando el impacto de los condicionamientos

No se pueden saltar etapas cuando se diseña una estrategia económica. Para diseñarla se deben seguir los siguientes pasos:

  • Identificar los mayores problemas. Hay que analizar el origen y causalidad de los problemas. No sincerar la realidad puede servir para ganar elecciones; no para gobernar.
  • Definir los objetivos. Suelen proclamarse los objetivos de crecer y bajar la pobreza. Son problemas íntimamente relacionados. Reducir la pobreza exige crecer y generar empleo productivo. El problema es la falta de ahorro que impide financiar la inversión que aumenta el empleo.
  • Tener presente las restricciones. Siempre existen e impiden cumplir todos los objetivos simultáneamente. Hay límites dados por la disponibilidad de financiamiento, mano de obra calificada, tecnología, divisas, infraestructura, capacidad del Estado para implementar políticas específicas, inflación, etc. Muchos dirigentes no reconocen la existencia de restricciones y las ignoran.
  • Existen conflictos de objetivos. Aparecen por las restricciones y habrá que priorizarlos, dejando algunos para cuando haya posibilidades. ¿Por qué, al plantearse los objetivos, no se consideran las restricciones? No se las explicita para no afrontar “costos políticos” informando algo que disguste a los votantes. Para eludir costos, se proclaman objetivos grandilocuentes: hay que crecer, disminuir la pobreza, mejorar la educación, construir viviendas, exportar más, etc. Así se logra el mayor apoyo electoral. Se crea una falsa conciencia social sobre lo que se puede hacer. La promesa irresponsable se enuncia con facilidad: “cuando lleguemos al gobierno todo cambiará; tenemos la decisión y la voluntad, además, los actuales no saben gobernar”.
  • Explicitar los instrumentos disponibles. El paso siguiente es definir los instrumentos disponibles y su potencia; informan sobre las posibilidades de alcanzar los objetivos y el ritmo de ejecución. Cada instrumento corresponde a un objetivo; no más (Tinbergen). Rara vez se exponen conjuntamente objetivos e instrumentos, tan importantes éstos como aquéllos.
  • La implementación de la política económica. Para Schumpeter, en política económica todo depende de todo; quien conduce debe saber por dónde empezar. Al elaborar el programa, deben tenerse presente ganadores y perdedores; costos y beneficios; apoyos y oposición.

Se critica al que hace el ajuste y no al que desajusta. Periódicamente nuestra economía necesita un ajuste. Habitualmente está desajustada por sus crónicos desequilibrios, y se derrumba. Todo ajuste es costoso, especialmente para los más vulnerables. Pero ese costo es menor al de posponer el problema. ¿Por qué la dirigencia no evita el desajuste? ¿Por qué se critica a quien hace el ajuste y nunca a los que desajustan?

Se prefiere el gradualismo al shock en cualquier circunstancia. Los ajustes se pueden hacer gradualmente o mediante shock. El gradualismo, en un país como Argentina, utiliza el argumento de evitar dañar a los más vulnerables, pero siempre fracasó y aumentó la pobreza. En los últimos 37 años solo dos veces se aplicaron políticas de shock, después de las gravísimas crisis de 1988-1990 y 1998-2001. Si bien difíciles, se adoptaron las medidas necesarias para revertir la crisis y comenzar a crecer sostenidamente. ¿Por qué fracasa el gradualismo? ¿Por qué no se hicieron los cambios necesarios para evitar las grandes crisis? ¿Por que siempre hubo que estar frente al abismo para hacer modificaciones profundas? ¿Por qué, cada vez que se superó una crisis, comenzó a gestarse la siguiente?

Se proclaman nuevos derechos sin financiamiento. Es positivo reconocer nuevos derechos, pero frecuentemente se deciden sin previsión presupuestaria, ni explicar cómo se financiarán. Sucedió al otorgar jubilaciones a quienes no hicieron aportes. Se creó un derecho, pero se redujo otro: el de quienes aportaron toda su vida para cobrar una jubilación digna.

No se aprende de nuestra rica experiencia histórica. En los ámbitos políticos, rara vez se discute la experiencia económica de las últimas décadas, muy relacionada con el presente. Más que ideas se escucha denostar adversarios. Siempre se alude a los enormes daños de la última dictadura, pero otros países supieron recuperarse de situaciones parecidas. No es sostenible atribuir nuestros males a lo que ocurrió hace cuatro décadas. Mencionar ese período evita, a todos los partidos, discutir qué sucedió después. Todos tuvieron responsabilidad.

Se piensa que somos un país rico por los recursos naturales. Pudimos serlo hace 100 años; no ahora. El Banco Mundial mide la riqueza del mundo dividiéndola en producida, humana y natural: ésta última representa solo el 9 % y la agrícola el 3 %. La riqueza más relevante es la educación y la mano de obra calificada, luego las máquinas, la tecnología y la infraestructura; por último, los recursos naturales. Pero la mayoría de los dirigentes piensa que somos ricos y que “una buena cosecha nos salva”. Así se desincentiva el esfuerzo, el ahorro, la educación, la disciplina y el trabajo; todo lo que es meritorio en los países que se desarrollan.

De ese relato deriva, para países como el nuestro, la “trampa de los ingresos medios”: la dificultad para mantener el nivel de vida de décadas atrás por no haber realizado los cambios requeridos por las nuevas exigencias internacionales. No se pudo avanzar y crecen los problemas para mantener el pasado bienestar. Agravados por una memoria colectiva que preserva la idea de bienestar y ascenso social frenados a mediados de los 70. Como la distancia con los países avanzados y en desarrollo aumenta, crece la frustración colectiva.

Se desestiman los caminos recorridos por otros países. Tampoco se analiza lo que hicieron otros países con problemáticas semejantes, y que supieron superar. ¿Cómo hicieron el ajuste? ¿Cómo implementaron los cambios estructurales para desarrollarse? No interesa estudiar los caminos que recorrieron y, cuando se hace referencia a ellos, solo se valora el resultado. Nunca el esfuerzo realizado. Véanse los ejemplos de España, Portugal, Israel, o de los países en desarrollo que hace 40 o 50 años eran más pobres que Argentina y ahora son iguales, o más ricos, y tienen mejores salarios. No se pueden alcanzar los mismos resultados saltando las necesarias etapas previas: el desarrollo exige trabajo, esfuerzo y tiempo.

Se vive discutiendo discute el pasado y no el futuro. Se discute acaloradamente el pasado lejano, poco el presente y nada el futuro. Si bien es útil interpretar la historia, discutir el presente y el futuro significa enfrentar la realidad, explicitar propuestas y asumir los correspondientes conflictos. Es más sencilla una discusión de “café” sobre un pasado inmodificable. El pasado es tarea de historiadores; la política demanda resolver los problemas del presente y pensar estratégicamente el futuro.

La relación entre políticos y académicos es poco fluida. Son personajes diferentes. El político cree en sus certezas y decide con información incompleta; actúa rápidamente y negocia con muchos actores. El académico normalmente tiene dudas e, investigando con la información disponible y tiempo, llega a ciertas conclusiones; no necesita negociarlas con nadie. Sería constructivo un diálogo frecuente entre ambos. El político tendría más elementos de juicio para decidir, y el académico más cercanía con la realidad que busca interpretar. De todas maneras, es necio que los políticos ignoren innumerables trabajos técnicos que describen problemas económicos y aportan soluciones.

El discurso facilista sirve para ganar y luego choca con la realidad. En su discurso económico, los dirigentes se muestran reformistas y progresistas. Pero, al gobernar -y a pesar de la “terrible herencia recibida”- actúan sin realizar ajustes ni cambios estructurales. Hacen retoques y creen que, gradualmente, todo cambiará. Aparece la magia. ¿Por qué siempre se encuentran justificativos para mantener el statu quo?

El discurso, prometiendo lo irrealizable, procura dar buenas noticias y esperanzas. Difícilmente se informe la verdadera situación y los esfuerzos para cambiarla. Solo en dos oportunidades, y ante situaciones agónicas, se realizaron profundos cambios macroeconómicos y estructurales, que revirtieron las crisis. Con Menem (1989), que ganó las elecciones diciendo lo contrario de lo que habría de hacer, y con Duhalde (2002) que fue electo por la Asamblea Legislativa ante la acefalia presidencial, tras perder las elecciones de 1999 por afirmar que la convertibilidad era insostenible.

La fallida selección de dirigentes y funcionarios. Salvando excepciones, la democracia interna de los partidos conspira contra el buen gobierno. ¿Cómo se eligen sus autoridades? ¿Cómo se designan los candidatos que participarán en las elecciones y quienes ejercerán las funciones ejecutivas? ¿Son nombrados por su idoneidad y conocimientos o por su militancia y obediencia al jefe?

Conflicto entre la dirigencia política y la sociedad. Como la dirigencia es votada por la comunidad, de alguna manera es su reflejo. Se afirma que las sociedades tienen la dirigencia que merecen. No es totalmente cierto. La mayoría de las personas tiene pocos medios para actuar en política. La dirigencia (dirige gente) tiene mayor responsabilidad: asume el compromiso de dirigir los destinos de un municipio, provincia o nación. Tiene obligaciones mayores a las del simple ciudadano, que le impone el deber de implementar medidas imprescindibles, aunque no gusten.

No se puede gobernar por encuestas ni pensando en la próxima elección. Se debe pensar de manera estratégica y sistémica, y armar las alianzas necesarias para efectivizar los cambios. No se puede pensar solo en el poder. Es lícito y necesario acumular poder, pero para resolver problemas y mejorar la situación, no para perpetuarse. Las encuestas muestran que los dirigentes pierden credibilidad, hasta convertirse en un sector poco valorado. Es fundamental revalorizar la política: es el único instrumento del sistema democrático.

Argentina tiene problemas económicos de corto y largo plazo

El corto plazo. Para crecer y mejorar los ingresos es necesario equilibrio macro (situación fiscal, monetaria, laboral y balance de pagos), inflación reducida y precios relativos (salarios, tarifas, tipo de cambio) sin grandes tensiones. Con los desajustes y permanentes cambios de política prevalece el cortoplacismo que frustra los proyectos de largo plazo. Los países progresistas son macroeconómicamente estables y gracias a la previsibilidad pueden crear riqueza, aumentar salarios y, con la acción del Estado, mejorar la distribución. ¿Por dónde empezar?: conteniendo la inflación.

El largo plazo. Crecer sostenidamente exige aumentar la competitividad y la productividad. Sin competitividad hay que devaluar y bajar salarios para exportar y, sin productividad, no aumentan los salarios reales. Para evitar que el salario sea la variable de ajuste hay que diseñar una estrategia de largo plazo, que considere temas estructurales: perfil productivo, comercio exterior e inserción internacional, mercado laboral y de capitales, educación y calificación de la mano de obra, promoción del ahorro y de las inversiones, régimen impositivo y previsional, federalismo y economías regionales, reconstrucción del Estado, las cuestiones institucionales (derechos de propiedad, justicia independiente y eficaz, reglas de juego estables) y el programa de infraestructura. ¿Por dónde empezar?: creando empleo.

Los acuerdos políticos, económicos y sociales

La complejidad de la situación y los limitados instrumentos disponibles, exigen acuerdos. Primero entre las fuerzas políticas, luego con los sectores socioeconómicos. Ellos permitirán a los gobiernos sucesivos, de cualquier signo político, implementar sostenidamente las medidas necesarias, ganar credibilidad y reducir la conflictividad social.

En estos acuerdos es tan importante su contenido como el espíritu de diálogo y de cumplir lo pactado. Implican consenso sobre el origen de los problemas, los objetivos posibles y los instrumentos. Inicialmente, deberían concentrarse en lo urgente, en el corto plazo, y avanzar luego sobre la estrategia de desarrollo, para el largo plazo.

Una cuestión central es definir entre quiénes acordar, formal o informalmente al inicio, como el que permitió ejecutar, durante enero y febrero de 2002, las medidas necesarias para revertir la crisis y comenzar a crecer. No es sencillo; tampoco lo es la situación del país. La Política debe dar el primer paso, ese es su rol. Otros países lo hicieron y están progresando.

Es imprescindible tomar conciencia de la profundidad de los problemas y de la necesidad de alcanzar acuerdos. La tarea es compleja, difícil y conflictiva, pero necesaria para salir del estancamiento. No se pueda continuar con esta actitud conservadora, aunque discursivamente se la vista de progresista o liberal. Si se sigue haciendo lo mismo en un mundo que cambia aceleradamente, continuaremos hundiéndonos. Habrá que afrontar costos, pero serán considerablemente menores al de no cambiar y mantener el statu quo. De cómo asumamos el desafío dependerá el futuro de la Argentina. No se puede hacer siempre lo mismo y esperar resultados diferentes.


Resumen del trabajo de Jorge Remes Lenicov “El desencuentro entre la política y la economía. Bases para la recuperación del crecimiento con equidad distributiva”, marzo de 2021. (link hacia la versión completa).