Impuesto a las Ganancias de las Empresas: ¿Quién lo paga? ¿Cómo afecta la inversión?

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Por Marcelo Garriga (IIE-CEFIP-FCE-UNLP), Thomás García (FCE-UNLP) y Josefina Paz Gaskín (FCE-UNLP)

Vuelve a escena una propuesta de reforma tributaria que tiene como objetivo reemplazar los ingresos tributarios perdidos a partir de la reducción del número de contribuyentes que tributan actualmente el impuesto a las ganancias de las personas físicas (no pagarían aquellos que tiene un salario bruto menor a $150.000) con un aumento del Impuesto a las Ganancias de las personas jurídicas (sociedades de capital) [1].

¿Qué propone el proyecto de ley?

El Gobierno envió al Congreso un proyecto de ley que establece un sistema progresivo de alícuotas que se aplicarán a las Sociedades de Capital que oscilarán entre el 25 y el 35%. A su vez, la distribución de dividendos pagaría una alícuota fija del 7%. Esto implica subir la carga del Impuesto a las Ganancias para las grandes empresas y reducirla a las pequeñas. De esta forma se prevé incrementar la recaudación de manera de compensar la rebaja del Impuesto a las Ganancias a trabajadores y jubilados. El proyecto establece la siguiente estructura de alícuotas para las empresas: i) 25% las sociedades de capital con una ganancia neta de hasta 1,3 millones de pesos, ii) 30% las que tengan ganancias entre ese monto y hasta 2,6 millones y iii) 35% las que ganen más de 2,6 millones. Los montos previstos en la escala establecida se ajustarán anualmente, a partir del 1° de enero del 2022, considerando la variación anual del Índice de Precios al Consumidor.

Esta reforma modifica sustancialmente el sentido de la imposición sobre las empresas, que según la Ley de Reforma Tributaria (Ley 27.430) sancionada por el Congreso en el año 2017 [2], preveía una disminución paulatina del impuesto (cualquiera sea su tamaño) del 35% hasta el 25% con una etapa intermedia del 30%, alícuota vigente en la actualidad debido a la suspensión por un año de las bajas establecidas. Con el proyecto enviado al Congreso, el Gobierno decidió dejar atrás la suspensión de la rebaja y avanzar en una reforma que, supuestamente, le daría un carácter de mayor progresividad al tributo. Según el Poder Ejecutivo, «Con este nuevo esquema, el 75% de las empresas pagarán una alícuota del Impuesto a las Ganancias más baja que la vigente en el período fiscal 2020». Además, señala que “como diversos estudios han demostrado la inversión en nuestro país no es particularmente sensible a la tasa del impuesto a las ganancias y está determinada fuertemente por la demanda agregada y el crecimiento económico. De hecho, dicha reducción provocó pérdidas de recursos tributarios afectando el resultado fiscal primario y tuvo nulos efectos sobre la inversión” manifestando que, al mismo tiempo, este esquema permitiría incrementar la recaudación tributaria del impuesto.  Se destaca que «de este modo, se le da una orientación de política pública muy diferente a la concebida en la reforma de 2017, que preveía una reducción de alícuota al 25% para todas las empresas, y se reserva esta tasa menor a aquellas sociedades que obtienen un nivel de renta de hasta 1,3 millón de pesos y que difícilmente distribuyan dividendos» (este monto implica una ganancia mensual de $108.000, menor al mínimo no imponible propuesto para las ganancias de las personas humanas).

Como se deduce del texto del Poder Ejecutivo, el objetivo de la reforma es incrementar la recaudación tributaria (compensando la pérdida de recaudación por la eliminación de la obligación de pago del tributo a los asalariados con ingresos brutos menores a $150.000) y darle un mayor grado de progresividad con alícuotas más bajas para las Pymes.

Presentación del problema

Un aspecto básico de los libros de grado de finanzas públicas es señalar que la carga de los impuestos sólo recae sobre las personas físicas (asalariados vs capitalistas, ricos vs pobres, individuos que habitan una región vs otra, etc.). Si se analiza el impuesto sobre las ganancias de las empresas una de las preguntas es quién paga finalmente el tributo: los dueños de la empresa (capitalistas), los consumidores del bien o los trabajadores [3]. En esta línea existen numerosos estudios empíricos en los que se suele asignar distintos criterios de incidencia y diferentes estimaciones de elasticidades. Cabe destacar, entre otros, el trabajo de Becker, Sun, Yannelis (2020) en el que aproximadamente el 31% de la incidencia del impuesto a las ganancias de las personas jurídicas recae sobre los consumidores y el de Fuest, Peichl y Siegloch (2017) en el que  un 51% de la carga del impuesto es soportado por la mano de obra.

El otro punto, desde lado de la eficiencia, es como un aumento del impuesto modificará las decisiones de inversión y producción de las empresas. En el supuesto extremo de movilidad perfecta del capital, las tasas de rendimiento después de impuestos no pueden diferir entre países, por lo que los impuestos corporativos más altos desalientan la inversión. Por lo tanto, elevan las tasas de rendimiento antes de impuestos hasta el punto en que los rendimientos después de impuestos permanezcan iguales. De esta manera, dado que las tasas de rendimiento del capital después de impuestos no cambian, ante cambios en los impuestos corporativos, la mano de obra y los otros factores productivos soportan la carga de los impuestos (Hines, 2020). El impuesto a las ganancias de las empresas ha generado mucha controversia en la literatura respectos a los efectos sobre los incentivos (eficiencia) y la incidencia económica.  

Un reciente estudio de Ruud de Mooij y Alexander Klemm publicado por Fondo el Monetario Internacional en el 2020, comienza con un planteo extremo al respecto: “La pregunta de si los países deberían gravar los ingresos de las empresas es muy antiguo, sin embargo, nunca ha sido tan actual como ahora. La competencia fiscal está impulsando a reducir las tasas de impuestos corporativos en una carrera a la baja, y ya hoy 12 países no imponen tributos sobre la renta de sociedades. La presión de la competencia fiscal y las principales complicaciones que surgen en la administración y el cumplimiento de los impuestos sobre la renta son tan amplios que uno puede preguntarse si vale la pena continuar con ellos o si no sería mucho más fácil simplemente renunciar a los impuestos a los ingresos corporativos, reemplazando los ingresos perdidos con otros impuestos” (FMI, 2020) [4].

Pueden encontrarse tres razones detrás de la justificación de este tributo: i) es más fácil  recaudar y retener impuesto a las ganancias a las grandes empresas, un tema de administración tributaria [5]; ii) los accionistas de las empresas pueden pagar menos Impuesto a las ganancias de las personas no distribuyendo dividendos, de manera que el impuesto a las corporaciones es una forma de gravar sus ingresos; iii) gravar las ganancias de las empresas multinacionales es una forma de gravar la renta del capital extranjero. La permanencia del impuesto estaría sustentada en algunos de estos fundamentos, aunque su importancia relativa se ha reducido en el tiempo en los países desarrollados.

¿Hacia dónde va el mundo? ¿Y Argentina?

Para analizar este punto, a continuación se presenta la evolución de las alícuotas y la recaudación del impuesto a las ganancias corporativas en los países a la OECD, América Latina y Argentina y su comparación con el impuesto a las ganancias de las personas físicas.

Evolución de alícuotas

En línea con lo expresado por Ruud de Mooij and Alexander Klemm (2020), en las últimas cuatro décadas tanto los países de la OECD como los de América Latina, en promedio, han disminuido la tasa impositiva legal a las empresas (tasa máxima). Mientras que los primeros lo hicieron desde una tasa de 48% en el año 1980 a 23.7% en 2020, las naciones latinoamericanas exhibieron valores de 38.5% y 27.8% en los extremos de la serie. La lógica detrás de este patrón de baja de alícuotas reside en que las firmas poseen cada vez mayor flexibilidad para relocalizar su capital y ganancias que las personas físicas representadas en sus accionistas. Asimismo, existen estudios que encuentran que reducciones en la alícuota efectiva del impuesto a la ganancia corporativa, y la depreciación acelerada, estimulan la inversión en un monto equivalente a la reducción de la recaudación del impuesto [6].

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En el caso de Argentina la tasa impositiva del impuesto a las ganancias de las empresas evoluciona desde un valor de 33% en el año 1980 a 30% para el año 2021. Si bien hubo una disminución de la alícuota entre los años 1990-1992 hasta un valor del 20%, a partir de allí y hasta el año 1998 aumentó hasta el 35%. De 1998 a 2017 se mantuvo constante y luego, en 2018, cayó hasta el 30%. Con el nuevo proyecto de ley enviado al Congreso, la tasa aumentaría nuevamente hasta el 35% (alícuota máxima de los últimos cuarenta años).

Como se puede notar, Argentina, por un lado, y los países de la OECD y América Latina, por el otro, tomaron rumbos distintos en relación a la imposición de las rentas de las empresas. Mientras que el resto del mundo bajó considerablemente las alícuotas, Argentina actualmente presenta valores similares a los de 1980 [8].

Distinto es el caso de las tasas marginales máximas del impuesto a las ganancias de las personas físicas.  Como se observa en el gráfico siguiente, las mismas han disminuido desde el año 1986 a la fecha de manera significativa, tanto en Argentina como en el resto del mundo (OECD y  América Latina).  Sin embargo, la tasa marginal promedio de los países de la OECD es sensiblemente superior a la de Argentina y el resto de los países de la región. Existe actualmente un debate académico entre quienes sostienen que es conveniente elevar las tasas marginales para capturar las rentas de la población de mayores ingresos [9] (taxing the top 1% income) y aquellos que señalan que el aumento de la alícuota marginal del impuesto puede producir cambios significativos en la oferta laboral con costos en términos de eficiencia [10].

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Evolución de la Recaudación

En los últimos veinte años, tanto para Argentina como para América Latina, la recaudación del impuesto a la renta de las empresas es mayor que el de a las personas físicas (a excepción del año 2015 en Argentina). La recaudación por este impuesto se encuentra en valores promedios del 3% del PIB, similares a los recaudados por países de la OECD.

En relación a la recaudación generada a partir del tributo a la renta de las personas físicas, es notable la diferencia entre los países de la OECD, por un lado, y Argentina y los países latinoamericanos por el otro. Mientras que el promedio de lo recaudado en el período, en términos del PIB, de las naciones de la OECD fue de 7.9%, para Argentina fue del 1.7% y para los países de Latino América del 2%.

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Para el 2019 la participación del impuesto a la renta de las personas físicas y de las empresas en el total del Impuesto a las Ganancias es igual para América Latina y Argentina, pero muy diferente para los países de la OECD. Mientras que estos últimos imponen el tributo a las ganancias mayormente a las personas físicas (74%), los países de América Latina y Argentina lo hacen a las empresas (58%).

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De aprobarse el nuevo proyecto de ley, la relación de impuesto a las ganancias de las empresas y a las personas físicas en Argentina se alejaría aún más de lo que sucede en los países desarrollados, con todos los riesgos que esto supone en términos de incentivos a la inversión.

Consideraciones finales

La mayoría de los países gravan la renta de las sociedades, básicamente por cuestiones de eficiencia recaudatoria y administración tributaria. Es decir, este tipo de impuestos permite gravar de manera más simple las utilidades que son difíciles de capturar a nivel individual (los accionistas pueden residir en el exterior o tener sus propiedades registradas en fideicomisos o paraísos fiscales). Sin embargo, a nivel mundial, el Impuesto a las Ganancias corporativas se ha transformado en un impuesto cuestionado debido a que la movilidad creciente del capital y la competencia entre países para atraer inversión (y retener la de sus propias empresas) hace que el impuesto genere un alto costo en términos de eficiencia por cada peso recaudado. En consecuencia, desde el año 1980 los países de la OECD y América Latina han reducido sus alícuotas, manteniendo o incluso aumentando en los últimos años la presión impositiva sobre las personas físicas. Esta reducción de alícuotas propicia una baja en el costo marginal del capital que generaría incentivos a la reinversión de utilidades en dichos países. Por su parte, la incidencia tributaria es incierta, pudiendo recaer la carga del impuesto sobre el capital (dependiendo de la elasticidad de oferta), sobre el trabajo o los consumidores del bien.

En resumen, la reforma planteada por el Poder Ejecutivo implicaría un aumento del Impuesto a las Ganancias corporativas en un contexto donde el resto de los países desarrollados las han reducido significativamente, lo cual podría afectar la inversión en el país con un impacto controversial o indefinido desde el punto de vista de la incidencia distributiva.

Notas

[1] Según estimaciones de la Oficina de Presupuesto del Congreso, el impacto del proyecto de modificación del impuesto a las ganancias de personas físicas se ubicaría en $34.144 millones, cifra que podría incrementarse a $47.569 millones en caso de que el Poder Ejecutivo establezca un mecanismo para suavizar el impacto del impuesto sobre los ingresos entre $150.001 y $173.000.

[2] Esta reforma establecía que las utilidades reinvertidas dejaban de gravarse hasta que, eventualmente, fueran distribuidas a los accionistas. De esta manera, se consideraba que el efecto de aplazar el pago del gravamen reduciría el costo marginal de la inversión y, consecuentemente, aumentaría los incentivos a mayor reinversión de utilidades.

[3] Mirleess report 2011: “We are thus interested in whether company taxes reduce the incomes of shareholders, through lower post-tax profits and dividends; or the incomes of workers, through lower real wages; or the real incomes of consumers, as a result of higher prices. Economists ask whether the ‘effective incidence’ of a tax on company profits is ‘shifted’ onto employees or customers. This will depend on the form of the corporate tax, the nature of the economy in which it is levied, and the choices open to the firms on which it is imposed. Different views about the appropriate form and level of company taxation tend to be shaped by different views about the extent to which it is borne by shareholders, workers, or consumers, particularly in open economies where much activity is conducted by multinational firms. This will also influence how corporate taxes impact on the behaviour of these stakeholders”.

[4] Ruud, M, Klemm, A  and Perry, V (eds. 2021).

[5] Sin embargo, estudios empíricos (Gomez Sabaini y Moran, 2016) mostrarían altas tasas de evasión y elusión del impuesto.

[6] Ohrn (2018).

[7] Para Argentina, a partir del año 2021, se muestra en línea punteada valor de alícuota igual al 35%, según propuesta de ley vigente.

[8] Debe tenerse en cuenta para el caso argentino que deberán sumarse al análisis el impacto de impuestos distorsivos tales como el Impuesto al cheque e Ingresos Brutos cuya incidencia si bien es incierta, introducen costos crecientes adicionales a las empresas.

[9] Piketty T, Saez E y Stantcheva E (2011).

[10] Existe un trade-off entre el efecto sustitución (por cada hora de trabajo el salario que recibe el individuo es menor) y el efecto ingreso (para mantener el salario inalterado deberá aumentarse la oferta laboral).

[11] Los datos de América Latina para el período 1986-2000 fueron estimados en base a promedios de datos ciertos de los años 1986, 1991/2, 1997 y 2000 según Barreix et.al. (2017).

Referencias

Barreix, Benítez y Pecho (2017): “Revisando el impuesto a la renta personal en América Latina: Evolución e impacto”. “Revisiting personal income tax in Latin America”, publicado por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico.

Becker, Sun y Yannelis (2020): “Corporate Taxes and Retail Prices” Working Paper 27058 http://www.nber.org/papers/w27058.

Fuest, Peichl y Siegloch (2017): “Do Higher Corporate Taxes Reduce Wages? Micro Evidence from Germany” ifo Working Papers. University of Munich.

Gomez Sabaini y Moran (2016): “Evasión tributaria en América Latina: Nuevos y antiguos desafíos en la cuantificación del fenómeno en los países de la región”. Serie Macroeconomía del Desarrollo. CEPAL

Hines (2020): “Corporate Taxation and the Distribution of Income”. Working Paper 27939 http://www.nber.org/papers/w27939.

Mirrlees, Adam, Besley, Blundell, Bond, Chote, Gammie, Johnson, Myles, y Poterba (2011): “Tax  by Design: The Mirrlees Review.” Oxford: Oxford University Press.

Oficina de Presupuesto del Congreso (2021): “Impacto Fiscal del Proyecto de modificación del impuesto a las ganancias personas humanas – Expte 6960-D-2020 y proyecto de Dictamen”.

Ohrn (2018): “The Effect of Corporate Taxation on Investment and Financial Policy: Evidence from the DPAD”. American Economic Journal: Economic Policy, 10(2), 272-301.

Piketty T, Saez E y Stantcheva E (2011): Taxing the 1%: Why the top tax rate could be over 80%. VOX, CEPR Policy Porta.l

Ruud, Klemm y Perry (2021): “Corporate Income Taxes under Pressure: Why Reform Is Needed and How It Could Be Designed.”  Washington, DC: International Monetary Fund.

Secretaría de Política Económica, Ministerio de Hacienda. (2018): “La Reforma Tributaria Argentina de 2017”.

Senado de la Nación (2021): Proyecto de Ley “Modificación Ley Impuesto a las Ganancias –Alícuotas de Impuestos – Sociedades”.