¿Cómo se financia la recuperación del turismo post pandemia en Argentina?
Por Natalia Porto (FCE-UNLP) y Carolina Garcia (FCE-UNLP)
El turismo es un sector que ha cobrado una gran relevancia a nivel mundial. En nuestro país, representa el 10% del Producto Bruto Interno y 1,6 millones de puestos de trabajo directos, indirectos e inducidos, según datos para 2016 del Consejo Mundial de Viajes y Turismo. Esto es el resultado de dos flujos de turismo: interno (argentinos viajando por su país) y externo (visitantes extranjeros en Argentina). En 2019, los primeros representaron 45,3 millones de turistas, mientras que quienes vienen de afuera 7,4 millones.
El turismo internacional genera adicionalmente el ingreso de divisas: en 2018, estos visitantes gastaron 5,6 miles de millones de dólares en nuestro país. Por ello, y como sucede en otros sectores relacionados con el comercio, los países realizan esfuerzos para ser internacionalmente competitivos: en definitiva, ser destinos atractivos en cuestiones como servicios ofrecidos, calidad y precios. En materia de turismo, el organismo que entra en juego en este sentido es el Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR), un ente autárquico en el ámbito de la administración nacional de turismo (actualmente el Ministerio de Turismo y Deportes) creado a través de la Ley Nacional de Turismo en 2005 y bajo cuya órbita recae la promoción del turismo receptivo internacional y la imagen turística del país en el exterior. Mientras tanto, la promoción del turismo interno se concentra en un área a tal fin dentro del propio ministerio (actualmente la Secretaría de Promoción Turística).
Tanto en el plano doméstico como en el internacional, los dos flujos de turistas se detuvieron repentinamente en marzo de este año como consecuencia de la pandemia del COVID-19, con grandes consecuencias para las economías de los países en general y para este sector basado en el movimiento de las personas en particular. Se espera que primero se reactive el turismo al interior de los países, seguido por el internacional a nivel regional y, finalmente, el internacional fuera de la propia región. De cara a esta recuperación, las acciones de los dos organismos mencionados resultarán fundamentales para determinar el desempeño del turismo argentino en los próximos años. Una pregunta de finanzas públicas en este contexto es si estas instituciones cuentan con los recursos presupuestarios para hacerlo. El punto de partida para entender cómo se financia el sector público turístico a nivel nacional nos lleva al impuesto a la compra de pasajes al exterior.
El impuesto a la compra de pasajes al exterior
El primer antecedente del impuesto a la compra de pasajes al exterior en Argentina corresponde a la ley 11.283 de 1923, que establece un impuesto del 10% a la compra de pasajes de primera y segunda clase al exterior por vía fluvial o marítima. Aquí aparece un tercer flujo de turismo, aquel de tipo emisivo (argentinos viajando al exterior), que involucró 9,1 millones de turistas en 2019.
En 1937, la recaudación comienza a destinarse a la recientemente creada Dirección de Parques Nacionales (1934), el primer organismo público con competencias en materia de turismo en el país. Con la creación del Fondo Nacional de Turismo en 1958 a partir de la ley 14.574, se agrega un impuesto a los pasajes aéreos al exterior, que grava el 1% de su valor. El impuesto a los pasajes al exterior se conoce hoy con las siglas DNT porque, al crearse este Fondo Nacional, el organismo encargado del sector turístico (y beneficiario del Fondo) era la Dirección Nacional de Turismo.
Hasta 1972, que se deroga la ley de 1923, estos dos impuestos coexisten. En 1987, la alícuota del impuesto a los pasajes aéreos al exterior aumenta del 1% al 5% y, en 2005, amplía su alcance, gravando también a los pasajes marítimos y fluviales fuera del país. Así, queda establecido un único impuesto a los pasajes al exterior por las tres vías (aérea, marítima y fluvial). La última modificación legal al respecto corresponde al año 2017, cuando la alícuota alcanza el 7% sobre el valor de estos pasajes.
Cabe destacar que, desde 2006, el 60% de la recaudación obtenida se destina al funcionamiento de la administración nacional de turismo (en ese entonces, la Secretaría de Turismo), y el 40% restante al Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR). Si se observan los recursos con los que cuentan estas instituciones en 2017, ambas se financiaban prácticamente en su totalidad con este impuesto. Esto se debe a la magnitud de recaudación del impuesto, que con relación al PBI ha sido de alrededor del 0,02% entre 2007 y 2011; 0,03% entre 2012 y 2016; y 0,05% en 2017.
El escenario recaudatorio y los cambios frente al COVID-19
La recaudación de este impuesto y, en definitiva, el financiamiento del sector público turístico en Argentina, pueden experimentar grandes variaciones por distintos factores:
1) El tipo de cambio (ya que las tarifas de los pasajes, especialmente los aéreos, se expresan en dólares estadounidenses);
2) La oferta de pasajes (algo muy dinámico a partir de la introducción de nuevos competidores en el mercado fundamentalmente aéreo y que es impactado por variables como el precio del combustible);
3) La demanda de pasajes (y, consecuentemente, los gustos y preferencias de los individuos, sus ingresos, y los precios de alternativas de consumo complementarias que no incluyen el impuesto, como es el caso del traslado al exterior en vehículo propio o alquilado o bus).
La demanda de pasajes se ve en gran medida influenciada por la evolución del turismo emisivo, que se ve fuertemente impactado por cuestiones como conflictos sociales o desastres naturales en el lugar de destino, así como cambios en los requisitos de ingreso a los países. Por supuesto, con las fronteras completamente cerradas debido al COVID-19 cayeron las ventas y la recaudación del impuesto pasó a ser nula, situación que lentamente se va revirtiendo con la venta de pasajes y paquetes turísticos para el próximo año.
Asignación del gasto: ¿turismo doméstico o internacional?
Según la Organización Mundial del Turismo (2020b), en un estudio en el que consultó a expertos de cada región del mundo, se espera que el turismo doméstico se recupere más rápidamente que el internacional. Asimismo, la demanda internacional se recuperaría entre el cuarto trimestre de este año y el próximo año, con disparidades entre regiones. Aquí nuestra región, América, es donde se espera que más tarde en producirse la recuperación.
En materia de turismo internacional, es de esperar que en primer lugar se recupere el turismo dentro de la propia región. A su vez, determinados perfiles posiblemente reaccionen diferente: mientras que los viajes de primera necesidad (salud, negocios) se realizarán en cuanto se levanten las restricciones, aquellos vinculados al ocio o eventos recreativos posiblemente se pospondrán aún más.
En este contexto, y con un sector frenado y en crisis, ¿cómo asignar el gasto público para reactivar el turismo en Argentina? Antes de la pandemia, el énfasis de la gestión se encontraba en el turismo doméstico como mercado prioritario. Prueba de esto es que parte del impuesto PAIS, establecido en 2019, se destina al fomento del turismo doméstico. El Plan 50 destinos será financiado con esta recaudación y asignará aproximadamente $60 millones por provincia para impulsar la actividad. Este apoyo resultará fundamental en un primer momento para contrarrestar la caída en la recaudación del impuesto DNT debido a las bajas ventas de pasajes al exterior.
Al mismo tiempo, resulta válido observar las experiencias de otros países como España, cuyo organismo destinado a la promoción del turismo receptivo, Turespaña (con funciones similares a nuestro INPROTUR) se dedicará por primera vez a la promoción del turismo interno como alternativa. En este sentido, y considerando que la recuperación del sector tendrá lugar, en primer lugar, para el turismo al interior de las propias fronteras, podría evaluarse la posibilidad de que el INPROTUR complemente las acciones del Ministerio para apoyar al turismo doméstico brindándole apoyo a partir de su experiencia en promoción, especialmente en el corto plazo. Hacia fines de año, cuando se espera que se reactive el turismo internacional en la región y con el conocimiento adquirido a partir de la recuperación del turismo interno, sería posible volver a apostar por el posicionamiento a nivel internacional. En el camino de la recuperación, resultará crucial evaluar cómo se produjo la salida de la pandemia en otros países y cuál es la reacción de nuestros principales mercados emisores. De la misma manera, será importante analizar la potencialidad de mercados emergentes, evaluando indicadores tradicionales como gasto y conectividad, y adicionalmente incorporando la predisposición a desplazarse post pandemia (y de qué manera) como un elemento que puede ser determinante. Tanto la potencial complementariedad entre el Ministerio y el INPROTUR, así como el regreso a las normales actividades de captación de mercados internacionales, la restricción vinculada a la recaudación del impuesto DNT (atada a la evolución de las ventas de pasajes) continuará teniendo un rol fundamental.
Referencias
INFOLEG (2020). Portal de Información Legislativa y Documental. Recuperado de http://www.infoleg.gob.ar/
Instituto Nacional de Promoción Turística (2020). Segundo informe de coyuntura del COVID-19. Recuperado de https://www.argentina.travel/
Ministerio de Turismo y Deportes (2019). Estimación del turismo interno para el total país a partir de los datos de la EVYTH, años 2012-2018. Recuperado de http://www.yvera.tur.ar/estadistica/documentos/descarga/5e9755d3795be611837568.pdf
Ministerio de Turismo y Deportes (2019). Turismo internacional: Total País. Recuperado de http://www.yvera.tur.ar/estadistica/documentos/descarga/5e42cfd935f3e183126306.pdf
Ministerio de Turismo y Deportes (2020). Lammens anunció en el Congreso que se está preparando un Plan Nacional para el Turismo. Nota de prensa. Recuperado de https://www.argentina.gob.ar/noticias/lammens-anuncio-en-el-congreso-que-se-esta-preparando-un-plan-nacional-para-el-turismo
Organización Mundial del Turismo (2020a). World Tourism Barometer and Statistical Annex. UNWTO E-library, Vol. 18, Número 1, enero 2020. Recuperado de https://www.unwto.org/es/node/10220
Organización Mundial del Turismo (2020b). UNWTO World Tourism Barometer May 2020 Special focus on the Impact of COVID-19. UNWTO E-library. Recuperado de https://webunwto.s3.eu-west-1.amazonaws.com/s3fs-public/2020-05/Barometer%20-%20May%202020%20-%20Short.pdf
