Democracia y autoritarismo en las provincias argentinas
Por Carlos Gervasoni (UTDT)
El argentino medianamente informado sabe que en algunas provincias siempre gobierna el Partido Justicialista (PJ). No es raro que los medios hablen de ellas como feudos. Vienen a la mente dirigentes peronistas como Vicente Saadi (Catamarca), Adolfo y Alberto Rodríguez Saá (San Luis), Carlos Juárez (Santiago del Estero) o Gildo Insfrán (Formosa). Estrictamente hablando, hay seis provincias en las que el mismo partido ganó todas las elecciones para gobernador que tuvieron lugar desde 1983: En Formosa, La Pampa, La Rioja, San Luis y Santa Cruz fue el PJ; en Neuquén, el Movimiento Popular Neuquino. En dos provincias más, Catamarca y Santiago del Estero, que en la década de 1980 parecían seguir la misma trayectoria, hubo intervenciones federales que interrumpieron el dominio del PJ.
¿Son democráticas esas provincias? ¿Es normal que en una democracia el oficialismo nunca pierda elecciones? ¿Por qué en algunas provincias ocurre este predominio político mientras que en otras existe alternancia en el poder?
Recientemente hemos dado a conocer las conclusiones de un largo trabajo de investigación sobre estos temas en un libro publicado por Cambridge University Press incluido entre las lecturas sugeridas al final de esta nota. Esa obra y muchas en las que ella se basa contestan los tres interrogantes del párrafo anterior, tanto para la Argentina como para otros países federales. Al primero, la respuesta es no: muchas provincias no son realmente democráticas porque, aunque formalmente tienen instituciones republicanas, en los hechos exhiben una concentración de poder en quien gobierna de tal magnitud que hace frecuentes las prácticas autoritarias. Pero tampoco son enteramente dictatoriales, porque hay elecciones con voto universal, existen partidos opositores que disputan el poder y se respetan algunas libertades políticas.
La respuesta a la segunda pregunta es que no resulta normal que el oficialismo nunca pierda elecciones en una democracia. Aunque se han constatado en el mundo unos pocos casos en los que un partido mantuvo el poder por muchas décadas en contextos auténticamente democráticos (por ejemplo, los partidos Socialdemócrata sueco, Liberal Demócrata japonés y Colorado uruguayo), en la mayoría de las democracias la alternancia electoral en el poder ocurre con frecuencia. En la Argentina la hubo en 1989, en 1999 y en 2015.
En cuanto a la tercera pregunta, el motivo principal de que haya provincias democráticas y otras que resultan combinaciones de instituciones democráticas y prácticas autoritarias no es, como podría pensarse, el subdesarrollo económico: nótese que algunas provincias argentinas consideradas pobres no son ‘feudales’ –el Chaco–, mientras que entre las menos democráticas están San Luis y Santa Cruz, la primera con niveles de desarrollo superiores al promedio nacional y la segunda con uno de los ingresos per cápita más altos del país. La explicación central reside en el mayor o menor acceso de los gobiernos provinciales a ingresos fiscales rentísticos, esto es, que no se originan en impuestos cobrados por la provincia sino en transferencias federales como la coparticipación o en las regalías por recursos naturales. Esos dineros tienden a sostener regímenes que los medios llaman feudales y la ciencia política, híbridos.
Aquí conviene hacer una clarificación conceptual: la pregunta es sobre el tipo de régimen político, es decir, la medida en que las provincias son más o menos democráticas. En las unidades subnacionales argentinas y de otros países hay a menudo personalismo, nepotismo, corrupción y clientelismo. Ninguna de estas prácticas es moralmente deseable, pero ellas están fuera de nuestro objeto de estudio porque ocurren tanto en democracias como en autoritarismos. Hay, por ejemplo, países democráticos que exhiben elevados niveles de corrupción, lo mismo que autoritarismos bastante íntegros.
Entre la democracia y el autoritarismo: provincias híbridas
En nuestro estudio, hemos posicionado a las provincias en un continuo que va desde las democráticas a las híbridas, sin llegar a calificarlas de autoritarias. Ocurre que el autoritarismo en sentido estricto implica un régimen no electoral, o con elecciones no competitivas, y con importantes restricciones a las libertades civiles y políticas. Las provincias menos democráticas no pueden asimilarse a la España franquista, que sufría un régimen autoritario según la expresión acuñada por el politólogo español Juan Linz (1926-2013). Tampoco se asemejan a las dictaduras militares latinoamericanas, ni a los sistemas comunistas de partido único. Se trata, en cambio, de democracias iliberales, al decir del académico y periodista estadounidense nacido en la India Fareed Zakaria, o de autoritarismos competitivos para los investigadores Steven Levitsky, de la Universidad de Harvard, y Lucan A Way, de la de Toronto, o de autoritarismos electorales para el politólogo austríaco radicado en México Andreas Schedler.
Las provincias híbridas tienen instituciones formales democráticas combinadas con otras informales autoritarias. Si en un país nacionalmente democrático un gobernador llevara a cabo actos alevosamente autoritarios, como abolir las elecciones, cerrar la Legislatura o encarcelar opositores, desencadenaría una secuencia política que casi seguramente conduciría a la caída de su gobierno, pues los medios y la opinión pública nacionales se indignarían ante ellos y las autoridades federales se verían compelidas a intervenir. En consecuencia, las prácticas autoritarias de las provincias híbridas son típicamente sutiles y furtivas, como alterar las reglas electorales en su favor, comprar el apoyo de los medios de comunicación locales o espiar a periodistas y políticos opositores.
Medición del nivel de democracia en las provincias
¿Cómo puede medirse el grado en que cada provincia es democrática o autoritaria? En nuestro estudio recurrimos a dos formas de hacerlo, una objetiva y la otra subjetiva. La forma objetiva se vale de indicadores institucionales y electorales, y parte de una intuición muy razonable: difícilmente en una democracia real el oficialismo gane siempre las elecciones con grandes mayorías electorales. En los países habitualmente considerados democráticos los ganadores casi nunca superan el 60% del total de votos, y por lo general obtienen porcentajes muy inferiores. En cambio, donde las elecciones son fraudulentas o sesgadas en favor del oficialismo, no es raro que este logre mantenerse indefinidamente en el poder con cifras superiores (y a veces muy superiores) a dicho 60%. El gobernador formoseño Gildo Insfrán viene ganando reelecciones por más del 70% de los votos desde hace veinte años. En San Luis, Alberto Rodríguez Saá alcanzó el 90% en la elección de 2003.
El sencillo test de la alternancia en el poder, formalizado en un índice objetivo propuesto en 1996 por Michael Álvarez, José Antonio Cheibub, Fernando Limongi y Adam Przeworski, revela que en las seis provincias nombradas al comienzo el mismo partido ha gobernado durante ocho períodos consecutivos, esto es, durante 36 años ininterrumpidos entre 1983 y 2019. Además, en Santiago del Estero la única rotación no fue electoral sino por vía de la intervención federal. Es decir, en casi el 30% de las provincias argentinas el oficialismo nunca perdió elecciones para gobernador a lo largo de un tercio de siglo. En ese mismo lapso, en los Estados Unidos hubo rotación electoral en 49 de los 50 estados. Esto lleva a pensar que en algunas provincias argentinas existen restricciones a la competencia democrática que hacen prácticamente imposible desalojar del poder por vía electoral al partido que ejerce el gobierno.
La medición subjetiva se basa en juicios informados de evaluadores expertos. Se consultan fuentes bibliográficas y analistas locales para evaluar, sobre una escala predefinida, la situación de cierto aspecto de la democracia. Es un procedimiento común en la escala nacional, utilizado para construir índices bien conocidos, como los de la ONG Freedom House y los que integran el proyecto Polity IV.
Durante 2008, con apoyo económico de la National Science Foundation de los Estados Unidos y de la Universidad de Notre Dame de ese país, llevamos adelante una encuesta de este tipo entre expertos en política provincial. Incluyó unas cien preguntas sobre diversos aspectos de los regímenes políticos provinciales durante el lapso 2003-2007, entre ellos la limpieza del proceso electoral, el funcionamiento de la división de poderes, las libertades de expresión y prensa, y la discriminación o represión estatal. Se encuestaron en forma personal 155 académicos y periodistas políticos locales en las veintitrés provincias y en la Capital Federal (de cuatro a doce expertos por distrito).
Entre los resultados se aprecia que la limpieza del acto electoral, que incluye el efectivo derecho universal al sufragio y la ausencia de irregularidades en el escrutinio, obtuvo buenos puntajes en prácticamente todas las provincias. En cambio, la ventaja electoral del oficialismo, evaluada por preguntas sobre las diferencias entre candidatos oficialistas y opositores en materia de fondos de campaña y cobertura por parte de los medios provinciales, recibió un abanico de puntajes, que indican desde competencia equitativa en algunas provincias hasta abrumadora ventaja del oficialismo en otras.
Tomando en cuenta todas las dimensiones evaluadas por la encuesta y varios indicadores objetivos se puede concluir que existen tres tipos de regímenes provinciales. En un extremo, están los distritos básicamente democráticos, entre ellos la ciudad y la provincia de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Santa Fe y Tierra del Fuego. En el otro extremo aparecen Formosa, La Rioja, San Luis, Santa Cruz y Santiago del Estero, que obtienen puntajes bajos en la mayoría de los indicadores. En cuatro de estas provincias y en Catamarca, los oficialismos han logrado aprobar cláusulas de reelección indefinida del gobernador, inexistente en las demás Constituciones provinciales.
El tercer grupo de provincias ocupa una posición intermedia, o porque obtienen valores que no son ni muy bajos ni muy altos, o porque su desempeño es bueno en algunos indicadores y pobre en otros. Entre otras, forman parte de ese grupo el Chaco, Chubut, Corrientes, Río Negro, Salta y Tucumán. En todas ellas hubo una o más rotaciones electorales desde 1983, pero las evaluaciones de los expertos tienden a colocarlas en una posición democrática mediana o baja.
En perspectiva comparada, las provincias argentinas están en promedio entre las menos democráticas del mundo federal: hay mayores niveles de competencia democrática en Alemania, Australia, Canadá, India, México y los Estados Unidos. También son más democráticos los departamentos del Uruguay, el único país unitario que incluimos en la comparación.
La explicación: el federalismo fiscal argentino
De los factores que pudieron llevar a la situación descripta, creemos que tiene especial relevancia el extraño federalismo fiscal argentino. Una rama de la literatura sobre democracia y autoritarismo en el nivel nacional aborda los Estados del Cercano y Medio Oriente en los que coexiste el autoritarismo con la riqueza petrolera. Esa literatura acuñó el concepto de Estados rentistas: sostiene que donde el Estado tiene grandes ingresos fiscales que no provienen de los impuestos sino de la apropiación de una renta extraordinaria de recursos naturales, los gobernantes logran fácilmente subyugar a la sociedad.
En tales Estados rentistas la mayor parte de los individuos y de las empresas vive directa o indirectamente de empleos o contratos gubernamentales. Los gobernantes, entonces, no dependen de que los actores económicos paguen impuestos, sino que estos dependen de aquellos. Que la democracia no convive fácilmente con un Estado económicamente dominante no solo se constata empíricamente en los regímenes comunistas, ninguno de los cuales fue democrático: una importante tradición teórica postula que si, además del poder político, el gobierno posee el control de la economía, es improbable que acepte limitaciones como elecciones libres y parlamentos independientes.
En la Argentina hay provincias rentistas, no tanto porque tengan petróleo o gas –aunque algunas como Neuquén y Santa Cruz los tienen–, sino porque resultan beneficiadas por el federalismo fiscal. Por las normas de este, la recaudación tributaria es mayormente nacional, pero buena parte del gasto público es ejecutado por las provincias. La diferencia se cubre mediante transferencias federales, y ocurre que hay enormes diferencias en lo que se le transfiere a cada provincia: La Rioja y Santa Cruz, por ejemplo, reciben por ley aproximadamente seis veces más dinero per cápita que la provincia de Buenos Aires. Ni siquiera se trata de una redistribución de los distritos ricos a los pobres: Santa Cruz, con un nivel bajísimo de pobreza, recibe muchos más recursos por habitante que las muy necesitadas Chaco o Salta. El sistema en realidad beneficia fuertemente a las provincias demográficamente pequeñas a expensas de las grandes, y en particular de Buenos Aires.
Este estado de cosas parece deberse a la fuerte sobrerrepresentación que las provincias pequeñas tienen tanto en el Senado –debida a una disposición constitucional– como en la Cámara de Diputados (esta, en su actual versión, debida a un decreto-ley de la última dictadura militar). En las sucesivas reformas experimentadas por el federalismo fiscal argentino desde su creación en la década de 1930, la muy subrepresentada provincia de Buenos Aires fue perdiendo recursos a manos de sus hermanas menores.
Las provincias rentistas financian casi enteramente con esos subsidios del gobierno federal su muy elevado gasto público per cápita, en su mayor parte destinado a emplear una injustificablemente alta proporción de la población: en provincias como Catamarca, Formosa, La Rioja y Santa Cruz los empleados públicos constituyen el grueso de la población económicamente activa.
En nuestros análisis hemos encontrado una clara conexión entre mayores rentas del federalismo fiscal y menor democracia provincial. Un análisis estadístico del período 1983-2007 indica que la correlación negativa entre ambas variables es alta aun después de tener en cuenta la influencia que pudiesen tener factores como el nivel de desarrollo y otros. Preguntado cuán libres son los habitantes de La Rioja para participar en demostraciones promovidas por la oposición, uno de los expertos encuestados en la provincia respondió: ‘La gente tiene miedo porque el 80% de la población económicamente activa depende del Estado de una forma u otra’. Las rentas del federalismo fiscal financian un estado provincial económicamente dominante, del que los ciudadanos dependen materialmente. Tales ciudadanos difícilmente elijan ser opositores.
Si bien el poder explicativo de las rentas del federalismo fiscal es grande, hay otros factores en juego. Tales rentas tienen un carácter estructural que dificulta o impide a los políticos alterarlas, pero la manera como las exploten depende en buena medida de las preferencias y capacidades de esos políticos. Las condiciones estructurales desfavorables a la democracia existieron en forma continua desde 1983 en Formosa y Santa Cruz, pero no parecen haber sido enteramente explotadas hasta que Gildo Insfrán y Néstor Kirchner obtuvieron respectivamente el poder en esas provincias.
Implicancias nacionales
La existencia de mayor o menor democracia en las provincias argentinas no es una cuestión de interés puramente intelectual. Los maestros, médicos, policías y jueces que tan críticamente inciden en la vida de los ciudadanos son principalmente empleados provinciales. Casi dos tercios de todos los funcionarios del sector público argentino lo son.
La debilidad de la democracia en las provincias afecta también al gobierno nacional. Los líderes de las provincias menos democráticas tienen influencia en la política nacional, no solo como gobernadores, senadores o ministros, sino –con llamativa frecuencia– como presidentes. La política argentina ha estado en buena medida dominada por dos figuras desde el retorno al orden constitucional en 1983, los justicialistas Carlos Menem y Néstor Kirchner, ambos ex gobernadores de provincias híbridas. Hay motivos para pensar que las notorias prácticas antidemocráticas que caracterizaron sus presidencias fueron en buena medida trasladadas de sus gobiernos provinciales.
Referencias
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Nota publicada originalmente en Ciencia Hoy en 2019.
