La evolución de las cuentas de ANSES: 1998-2017

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Por Hugo Bertín (Docente de la Maestría en Finanzas Públicas FCE-UNLP)

Una mirada sobre los últimos 20 años de la protección social en Argentina muestra la ampliación de la cobertura con la incorporación de regímenes no contributivos a los sistemas contributivos vigentes para las primeras y las últimas etapas del ciclo de vida.

En el primer caso la prestación periódica más relevante fue la Asignación Universal por Hijo (AUH), sancionada con el Decreto 1609/09. En el segundo caso fueron dos programas denominados “moratorias previsionales”: la primera en el año 2005 (Ley 24.476 y Decreto 1454/05) y la segunda en el año 2014 (Ley 26.970); y posteriormente, la creación de la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), a través de la Ley 27.260 del año 2016.

La magnitud de ambas iniciativas se refleja en la cantidad de prestaciones no contributivas con relación a las prestaciones totales a cargo de ANSES: 8,1 millones de titulares de derecho recibieron asignaciones familiares en el mes de marzo de 2018: 53% fueron de tipo contributivo y 47% fueron AUH [1]. En el mismo mes, las jubilaciones y pensiones totales fueron 7,4 millones: 49% fueron contributivas y 51% no contributivas (moratorias, PUAM, pensiones no contributivas, pensiones de “ex combatientes de Malvinas” y pensiones de “ex presos políticos de la República Argentina”).

La cobertura en la primera y última fase del ciclo de vida se incrementó por efecto de estas medidas. Se estima que el 90% de los niños menores de 18 años reciben algún tipo de ingreso monetario directo o indirecto [2]. Los adultos mayores con jubilaciones o pensiones equivalían al 57% de los adultos totales en el año 2005 y ahora representan más del 92% del total.

Figura 1. Prestaciones de la protección social contributivas y no contributivas.

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ANSES, ingresos, egresos y resultado [3]

La tendencia hacia la universalización de la protección social a niños y adultos mayores impactó en los ingresos y los egresos de ANSES: los ingresos totales -en términos reales [4] – aumentaron de $577 mil millones (MM) en el año 1998 a $1.350 MM en el año 2017 (+134%); en porcentaje del PIB casi se duplicaron en el mismo período de 7,3% del PIB a 12,8% del PBI. Los gastos totales de ANSES aumentaron de $563 MM en el año 1998 a $1.211 MM en el año 2017 (+115%), y de 7,1% del PIB a 11,5% del PIB. El resultado financiero de ANSES -en términos reales- fue positivo entre los años 1998 a 2017, en promedio fue $78 (MM), había sido de $8 MM en el año 1998 y fue $140 MM en el año 2017. Fluctuó en torno al 0,8% del PBI, había sido equivalente a 0,2% PIB en el año 1998, y fue 1,3% del PIB en el año 2017.

Figura 2. ANSES: ingresos, egresos y resultado financiero total ($ MM constantes de diciembre 2017)

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Dado que el sistema nacional de cobertura de la protección social en Argentina es de tipo “mixto, tanto del lado de los ingresos (contributivos y tributarios), como de los gastos (prestaciones contributivas y no contributivas), se puede examinar cómo evolucionó el resultado de la seguridad social contributivo o “puro” (aportes personales + contribuciones patronales – prestaciones previsionales contributivas).

El resultado contributivo de la seguridad social fue negativo en casi todo el período: -$189 MM en el año 1998 (-2,4% PIB), y -$133 MM en el año 2017 (-1,3% PIB).

Figura 3. Resultados de la seguridad social: total y contributivo ($ MM constantes de diciembre 2017)

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Los ingresos contributivos representaron en promedio 46% de los recursos totales de ANSES. Los ingresos tributarios de asignación específica fluctuaron en torno a 27% en este período [5]. Las contribuciones figurativas [6] equivalieron a 24%. El saldo promedio de 3% se financió con las rentas de la propiedad, aunque en el año 2017 representaron 8% de los recursos totales [7]. En el año 2016 se incorporan los ingresos del programa de “Sinceramiento fiscal” representaron 9% y 3% de los ingresos totales de ANSES respectivamente.

Figura 4. ANSES: composición de los ingresos

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La composición promedio de los impuestos de asignación específica del período se dividió prácticamente en mitades: 12% de los ingresos totales provinieron de los impuestos directos (ganancias, bienes personales y monotributo), y 14% de los impuestos indirectos (IVA, combustibles líquidos, adicional cigarrillos).

El gasto total de ANSES se expandió de 7,1% del PIB en el año 1998 a 11,5% del PIB en el año 2017. Las prestaciones contributivas [8] aumentaron de 5,8% del PIB en el año 1998 a 6,9% del PIB en el año 2017 (+19%); mientras que las prestaciones no contributivas [9] se incrementaron de 0,4% del PIB a 3,9% del PIB entre las mismas fechas (+875%). En otros términos, las prestaciones contributivas equivalían al 82% del gasto total de ANSES al inicio del período y en el último año representaron el 60% del total; en cambio, las prestaciones no contributivas sólo eran 6% del gasto total de ANSES y en el último año fueron 34% del gasto total.

Figura 5. ANSES: Gasto en las prestaciones contributivas y no contributivas en % PIB

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El gasto previsional (jubilaciones, pensiones, moratorias y PUAM) es el componente más importante, fluctuó en torno al 70% del gasto total. Los subsidios y las asignaciones familiares representaron (contributivas y AUH) en promedio 16%. Los gastos figurativos [10] son el tercer componente del gasto total de ANSES, promediaron 12%. Los gastos de funcionamiento de ANSES (personal y bienes de capital) fueron en promedio 2% del gasto total.

Figura 6. ANSES: composición de los gastos

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Las jubilaciones y pensiones contributivas representaron 58% del gasto en prestaciones previsionales en el año 2017, las jubilaciones de las moratorias 37%, las prestaciones de las “ex-cajas provinciales” 4%, las pensiones de “ex-combatientes de Malvinas” 0,5%, pensiones de “ex-presos políticos” 0,07%, y las PUAM 0,2%.

Las transferencias de la seguridad social estuvieron integradas por las asignaciones familiares contributivas: 43% del gasto en transferencias en el año 2017, las AUH: 39%, las asignaciones no contributivas: 8%, asignaciones de organismo púbicos: 3%, el programa PROGRESAR: 5%, el Fondo Nacional de Desempleo 2% de las transferencias totales. Las barras en amarillo reflejan la expansión en términos relativos de las prestaciones no contributivas: jubilaciones por moratoria y las AUH.

Figura 7. Prestaciones previsionales y Asignaciones familiares contributivas y no contributivas

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Conclusiones

La protección social en Argentina evolucionó de un rol limitado a uno de mayor importancia en las transferencias públicas para ambos extremos del ciclo de vida: hay 7,8 millones de jubilados y pensionados, y 8,1 millones de titulares de derecho recibieron asignaciones familiares, la cobertura alcanza a más del 90% de las personas en ambas etapas.

El gasto de la protección social, en cambio, tiene un sesgo marcado hacia la “tercera edad”: las prestaciones previsionales representan 71% del gasto, y las asignaciones familiares 17% del gasto total de ANSES.

El punto débil (y oneroso) de esta trayectoria es que se basó en regulaciones (AUH, PROGRESAR, moratorias y PUAM) y no en una mayor formalización del mercado laboral: en el año 1998 el gasto en prestaciones contributivas para la niñez y vejez equivalían al 81% del gasto total de ANSES (7,1% del PIB) y las prestaciones no contributivas representaban el 5% del gasto; en cambio, en el último año las prestaciones contributivas fueron equivalentes a 60% del gasto de ANSES (11,5% del PIB), y el gasto en prestaciones no contributivas el 31% del gasto total.

A pesar del superávit financiero de ANSES, se abren sobre sus finanzas interrogantes de corto y de mediano plazo, tanto para la dirigencia política como para la propia sociedad.

En lo inmediato: ¿cuán estable será como fuente de ingresos para ANSES la sustitución gradual de los ingresos por la “pre-COPA” por el financiamiento a cargo del Tesoro Nacional (Ley 27.260)?.

El mercado laboral formal -que es la fuente más robusta para el financiamiento de la seguridad social- no logró expandirse en las últimas décadas, y no se observa ¿cómo podría cambiar en los próximos años para disminuir la informalidad en el mercado de trabajo e inyectar recursos genuinos al sistema de protección social?.

Argentina disfrutará del “bono previsional” hasta fines de la década del 30, pero hoy no lo está aprovechando, ¿cómo cambiar antes de que se agote? [11].

En el mediano plazo hay otras cuestiones abiertas: ¿cómo afectará el envejecimiento de la población [12] en el “peso” que ya tiene el gasto en la protección social dentro del presupuesto nacional?, y ¿cómo se resolverá la “competencia” por la asignación de los recursos del Estado entre el gasto en protección social con otros gastos, como la inversión en capital humano de los niñas y niños o la inversión en infraestructura? [13].


Versión restringida del documento que se publicará en el Centro de Investigaciones en Finanzas Públicas (CEFIP) de la Posgrado de Finanzas Públicas Provinciales y Municipales, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata.

Agradezco los comentarios de Jorge San Martino, ex Secretario de Seguridad de la Nación, aunque las opiniones son responsabilidad del autor.

Notas

[1] Se deben agregar 659.611 titulares de derecho que pueden realizar deducciones por hijo del impuesto a las ganancias. Ver: CIPPEC (2018): “Guía para entender los cambios en Asignaciones Familiares y Ganancias”.

https://www.cippec.org/textual/guia-para-entender-los-cambios-en-asignaciones-familiares-y-ganancias/

[2] CIPPEC, op cit., “(…) Con respecto a la cobertura, de los 13 millones de niños y niñas menores de 18 años, el 29% de ellos reciben AUH, el 39% AFH y un 5% reciben apoyo monetario a través de la deducción del impuesto a las ganancias. Del 27% restante, 13% se encuentra cubierto por AFH contributivas provinciales y 3% por pensiones no contributivas. Pero todavía hay un millón y medio de niños (11% del total) que no reciben ningún tipo de transferencia: ya sea porque están excluidos por la normativa u otras razones (8%), o porque aun cumpliendo con los requisitos para percibir la AUH, no lo hacen (3%). En su mayoría, se trata de niños en los sectores de menores ingresos. (…).

[3] Todas las cifras fueron extraídas de los informes anuales que publica ANSES, denominados: Ahorro, Inversión y Financiamiento (AIF), se pueden consultar en: https://www.anses.gob.ar/institucional/datos-abiertos/

[4] IPC, diciembre 2017, fuente INDEC:  https://www.indec.gob.ar/ 1

[5] En los años 2016 y 2017 incluyen los recursos provenientes del “Sinceramiento fiscal” destinado a financiar el Programa Nacional de Reparación Histórica, Ley 27.260.

[6] Estas contribuciones corresponden a recursos que recibe ANSES como institución que consolida en el presupuesto de la Administración Nacional. Son ingresos transferidos desde el Tesoro Nacional hacia el Organismo para solventar las erogaciones de programas presupuestarios de ANSES cuyo financiamiento depende del Tesoro Nacional, tales como Progresar, Ex Presos Políticos, etc.; los recursos transferidos de acuerdo a la cláusula primera del «Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales», ratificado por la Ley 24.130, modificado por la Ley 27.260 (incluye todavía el porcentaje de la “pre-COPA” que desaparecerá en el año 2021 y está siendo sustituido por el Tesoro con cargo a rentas generales); como así también para cubrir las necesidades financieras del Organismo.

[7] A partir de la reforma previsional del año 2008 (Ley 26.425) -con la estatización de los fondos que administraban las AFJP- este componente incluyó una parte de la rentabilidad del Fondo de Garantía de Sustentabilidad

[8] Jubilaciones y pensiones contributivas, asignaciones familiares contributivas y contribuciones figurativas.

[9] Jubilaciones por moratoria (podrían ser consideradas como contributivas porque la deuda se financia en cuotas extraídas de la percepción de la jubilación), pensiones de  excombatientes de Malvinas, pensiones de expreso políticos, AUH, PROGRESAR.

[10] Los gastos figurativos son transferencia de fondos que ANSES realiza a otros organismos. Entre ellos se incluye las destinadas a las entidades militares o de fuerzas de seguridad para financiar sus pasividades, las transferencias para el pago de pensiones no contributivas del Ministerio de Desarrollo Social, etc.

[11] Ver: Fanelli, J. M. (2018): “Desperdiciar el bono demográfico es imperdonable”. La Nación, 16 de agosto. Buenos Aires.

[12] M. Gragnolati, R. Rofman, I. Apella y S. Troiano, eds. (2014): Los años no viene solos. Oportunidades y desafíos económicos de la transición demográfica en Argentina. pp. 14 y 15, advierten que: “(…) La población adulta mayor pasaría a representar del 10,4% de la población total en 2010, al 19,3% en 2050 y el 24,7% en 2100. … En el año 2010 había 6 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, se prevé que dicha relación alcanzará a 3 en 2050 y a 2 en 2100 (…)”. Washington DC.

[13] Ibíd.., pp. 45. señalan que: “(…) En 2010, el gasto público total en educación, pensiones y salud ascendió a aproximadamente al 20% del PIB. Aunque el pronóstico de los cambios tanto demográficos como del beneficio tiene que ser interpretados con cautela, algunas conclusiones robustas pueden esgrimirse. El escenario de statu quo, en el que las prestaciones en curso (para educación y pensiones) y los gastos por edad (en el sector salud), mantienen los valores de 2010 se traduciría en un aumento del gasto social total de casi 27% del PIB en 2050 y del 34% en 2100 (…”).