Revisión sobre la distorsión del impuesto a los Ingresos Brutos
Por Alberto Porto (FCE-UNLP)
Como la historia se repite, esta nota pudo haber sido escrita en distintos momentos del tiempo en el último medio siglo, con la misma actualidad. De hecho, en sustancia, reitera parcialmente lo escrito en 1984 [1], cuando se asistió al segundo intento de transformación/eliminación del impuesto sobre los ingresos brutos (IIB). El primero fue la eliminación en 1975 (se reestableció en 1976), el tercero en 1993 y el cuarto actualmente con el Consenso Fiscal de 2017.
Las principales críticas al IIB se deben a la superioridad desde el punto de vista económico de otros impuestos sobre la producción y el consumo como el impuesto al valor agregado (IVA) o el impuesto a las ventas finales (IVF). En este trabajo se presentan y evalúan los principales argumentos.
Comparando dos bienes cuyos procesos productivos tengan diferente importancia en cuanto al valor agregado en cada una de las etapas de la producción (p.ej. bienes con valor agregado fundamentalmente en etapas tempranas vs bienes con valor agregado fundamentalmente en etapas tardías), se puede demostrar, bajo la hipótesis de traslación total hacia adelante del impuesto pagado en cada etapa, que el IIB provoca un cambio de precios relativos finales de los bienes, aumentando aquellos que agregan valor en las etapas tempranas; en las mismas condiciones el IVA mantiene sin cambios los precios relativos finales de los bienes. En consecuencia, el IIB es inferior al IVA ya que introduce una distorsión de precios relativos generando un costo de eficiencia o “carga excedente” [2]. Este argumento es utilizado para proponer la sustitución del IIB por el IVA o el IVF.
El argumento debe ser analizado cuidadosamente cuando se pasa de comparaciones teóricas a propuestas concretas de política fiscal.
I) Un primer aspecto a considerar es que el argumento es válido bajo condiciones restrictivas: competencia perfecta en todos los mercados de bienes y factores, libre movilidad de factores, ausencia de externalidades, etc. En el mundo real, la comparación debe realizarse en contextos en los que existen distorsiones ocasionadas por restricciones de distinto tipo que impiden llegar al óptimo social. Por lo tanto el caso debe evaluarse en situaciones de “second best”. Si el “primer mejor” (“first best”) no es alcanzable debido a ciertas restricciones, no hay garantía de que una medida aislada (en este caso la sustitución del IIB por el IVA o IVF) permita acercarse, en lugar de alejarse, de ese primer mejor. El problema así planeado no tiene una solución general y dependerá, en cada caso concreto de las distorsiones preexistentes [3];
II) En segundo lugar es importante la especificación completa de las alternativas: en el mundo real el IVA no es completamente general abarcando a todas las actividades, sea por razones legales o de evasión diferencial entre sectores, que originan cambios en los precios relativos finales. Por lo tanto el argumento abstracto debe ser calificado para el caso concreto: el paso del IIB al IVA podría mejorar ciertos precios relativos pero simultáneamente empeorar otros de modo que se trata de una situación de “second best” en la que no se puede formular un resultado general [4];
III) Un tercer aspecto a considerar se refiere a la importancia relativa de las distorsiones. La distorsión en los impuestos a la producción y al consumo surge del apartamiento de los precios relativos finales de los bienes con respecto a los costos relativos. Como ejemplo supóngase dos bienes y que cada bien tiene tres etapas productivas, siendo el valor agregado en cada etapa igual a VAij en el que i = 1,2, son bienes y j = 1,2,3 son las etapas productivas. En cada etapa se aplica un impuesto sobre el precio final igual a t, siendo en consecuencia k = 1/(1 – t) la alícuota resultante sobre el valor agregado [5]. En el caso del IIB se gravan en forma acumulativa todas las etapas de modo que el precio final resultante es:
P1 = k3.VA11 + k2.VA12 + k.VA13 (1)
P2 = k3.VA21 + k2.VA22 + k.VA23 (2)
En el IVA la relación viene dada por:
P1/P2 = k.VA1/VA2 (3)
En el IVA si la alícuota k se aplica por igual a los dos bienes no existe distorsión ya que el precio relativo es igual al costo relativo.
En el IIB si k es igual entre bienes y en todas las etapas [6], no hay distorsión solo en el caso en que el valor agregado en cada etapa sea el mismo para los dos bienes. Si difieren, la distorsión depende del grado de diferenciación en la incorporación de valor agregado en cada etapa y del nivel de la alícuota [7] [8];
IV) Un ejemplo numérico permite fijar órdenes de magnitud de la tasa de distorsión definida como d = (P1/P2)/(VA1/VA2)), o sea, como la relación entre el precio relativo y el costo relativo de los bienes. Se suponen dos bienes, cada uno con tres etapas: el bien 1 agrega el 60% del valor agregado en la primera etapa, el 25% en la segunda y el 15% en la tercera, mientras que el bien 2 lo hace 15%, 25% y 60%, respectivamente. Existe de ese modo una diferencia sustancial en la estructura relativa del valor agregado en cada etapa para cada bien. Con la alícuota general del 3,5% del IIB de la Provincia de Buenos Aires, la consecuencia del impuesto es generar una distorsión del 3,1%, es decir, el precio relativo se aparta 3,1% del costo relativo de los bienes [9]. La conclusión es que la distorsión es numéricamente pequeña.
El IVA, en su aplicación en el mundo real, también produce distorsiones en la asignación de recursos:
- En el IVA existen tasas diferenciales del 21% y el 10,5% que implican una distorsión igual al 9,5%;
- Algunos bienes están exentos de modo que la alícuota es cero y la distorsión es en ese caso igual al 21%;
- La discrepancia en el grado de evasión genera también distorsiones en el impuesto.
En la comparación del orden de magnitud de las distorsiones del IIB y el IVA, en los ejemplos comentados, debe tenerse en cuenta la diferencia de alícuotas que es relativamente baja en el IIB (3,5%) versus el 21% en el IVA.
Los desarrollos anteriores se refieren únicamente a la distorsión precio relativo/costo relativo del IIB y del IVA. Existen otros aspectos a considerar al plantear la sustitución/eliminación del IIB. Por ejemplo, el impacto sobre la autonomía tributaria provincial. Otra cuestión es si la multiplicación de la alícuota general por 8,75 entre 1948 y 2017 (al pasar del 0,4% al 3,5%) fue acompañada por un aumento similar en la cantidad y calidad de los bienes públicos provinciales (educación, salud, seguridad, justicia, etc). Finalmente el trabajo no justifica el IIB con su estructura actual sino que sugiere reconsiderar las deficiencias con un enfoque más general que el usual. En dos trabajos recientes se avanza en la propuesta de una alternativa que se considera puede representar una mejora marginal [10].
Notas
[1] “Análisis del Sistema Tributario Provincia de la Provincia de Buenos Aires”, H. Nuñez Miñana y A. Porto (1984) del que solo conservo el resumen final ya que los estudios detallados fueron presa de la inundación en La Plata de 2013. En ese trabajo se consideran distintos aspectos del IIB no incorporados en esta nota (piramidación, impuesto sobre impuesto, efectos sobre la inversión y las exportaciones, etc).
[2] La distorsión existe si el precio relativo se aparta de los costos relativos. Si el impuesto aumenta el costo de todos los bienes en la misma proporción no existe distorsión. Si los impuestos aumentan los costos de los bienes en forma diferente debido a la distinta utilización de insumos públicos, tampoco existe distorsión.
[3] La teoría el second best enseña que no hay forma de juzgar a priori una situación en la que algunas de las condiciones de Pareto no se cumplen. Una situación en que se cumplen más condiciones, pero no todas, no es necesariamente superior a otra en la que no se cumplen algunas o ninguna.
[4] Según estimaciones de la Secretaría de Hacienda de la Nación la pérdida de recaudación del IVA debida a tratamientos diferenciales (alícuotas, exenciones, etc) alcanzó en 2017 al 1,35 del PIB y al 18,1% de la recaudación. El IIB no está exento de esta fuente de ineficiencia ya que en 2017 (presupuesto) la pérdida de recaudación por tratamientos diferenciales fue equivalente al 10,5% de la recaudación.
[5] Siendo P el precio de un bien y t la alícuota sobre el precio resulta P = VA + Pt de modo que puede reescribirse P = (1 / (1 – t).VA; P = k.VA
[6] La alícuota uniforme para todas las etapas y todos los bienes es un requisito para la asignación eficiente de los recursos excepto cuando diferencia de alícuotas se origine en diferente utilización de insumos públicos.
[7] En un caso más general la distorsión en el IIB resultará mayor cuanto mayor sea la diferencia en el número de etapas, más asimétrica la estructura del valor agregado y mayor la alícuota.
[8] Tanto en el IVA como en el IVF si en cada etapa se pagan impuestos por distintos conceptos (sobre energía, combustibles, transporte, etc) se originará una diferencia entre el precio relativo y el costo relativo de los bienes similar al del caso del IIB, en las mismas condiciones. Por ejemplo, para un bien cuyo precio es P, que tiene tres etapas productivas en las que se agrega VAj (j = 1,2,3), si en cada etapa se pagan impuestos internos u otros con alícuota r y el consumo final se grava con la alícuota k se tendrá que P = (r.ΣVAj)k y el efecto de acumulación de impuestos existe como en el caso del IIB.
[9] Al momento de implantarse el impuesto en la Provincia de Buenos Aires con el nombre de Actividades Lucrativas la alícuota general era del 0,4% y la distorsión resultante con el ejemplo del texto era de 0,039%; en 1981 la alícuota del IIB era del 2,2% y la distorsión del 2%.
[10] Ver Documentos de Trabajo No 112 y 113 del Departamento de Economía, FCE, UNLP.
