Ajuste fiscal en Argentina: ¿práctica a la luz de la evidencia?
Por Jorge Puig (FCE-UNLP)
Luego de años de acumulación de déficits presupuestarios, Argentina parece haber tomado la decisión de encarar definitivamente un programa de ajuste fiscal. Según las metas fiscales trianuales, fijadas originariamente por el Ministerio de Hacienda de la Nación, se proponía una reducción del déficit primario de 3.2% del PBI de 2018 a 1.2% en 2020. Tras el reciente acuerdo con el Fondo Monetario Internacional dichas metas fueron redefinidas en 2.7% para este año, alcanzándose el equilibrio en 2020. En adición, se desprende del acuerdo que el ajuste se realizará por el lado del gasto público. Las partidas a reducir son el gasto de capital (en 1.6% del PBI entre 2017 y 2020), los subsidios a la energía y el transporte (1.1%), el gasto en salarios y bienes y servicios (0.7%) y las transferencias corrientes a provincias (0.6%).
La decisión de ajustar cuentas fiscales implica la toma decisiones muchas veces impopulares para el gobierno en ejercicio, donde la cuestión intertemporal se vuelve central dado el pago de costos políticos de corto plazo y los eventuales beneficios futuros derivados de las finanzas públicas saludables. Esta entrada discutirá brevemente las medidas adoptadas en el marco de la consolidación actual en Argentina, considerando hallazgos recientes de la literatura.
En primer lugar, la decisión de equilibrar cuentas fiscales de manera gradual en lugar de hacerlo vía shock, además de ser “novedosa” en Argentina, luce como lo indicado. El último reporte semestral del Banco Mundial sostiene que los países que tuvieron un buen manejo cíclico de sus cuentas fiscales y pudieron realizar ajustes graduales han pagado menores costos en términos de actividad económica que aquellos que lo hicieron en formato de shock.
También el hecho de encarar un ajuste fiscal por el lado del gasto público (y no vía aumento de impuestos) parece estar en lo correcto. Si bien es cierto que Argentina pareciera no tener margen para ir por el lado de los impuestos, dada su alta presión tributaria, la evidencia reciente sostiene que consolidaciones fiscales a través del gasto público son menos costosas en términos de actividad que a través de impuestos (Alesina, Barbiero, Favero, Giavazzi y Paradisi, 2017; Alesina, Favero y Giavazzi, 2018 y Gunter, Riera-Crichton, Vegh y Vuletin, 2018).
Si se analiza la composición del gasto público, penalizar el capital público parece ser la norma a la hora de consolidar cuentas fiscales. En éste trabajo reciente, Martín Ardanaz y Alejandro Izquierdo sostienen que los gastos corrientes y de capital reaccionan al ciclo económico de manera diferente. Los gastos corrientes aumentan en los buenos tiempos, pero no disminuyen en los malos. Por el contrario, el gasto de capital se reduce en los malos tiempos, pero no se recupera en la fase alta del ciclo. En promedio, la caída del gasto de capital oscila entre 1 y más del 2 por ciento por cada punto porcentual de deterioro en la brecha del producto. Y, en particular, el sesgo contra el gasto de capital durante la fase baja del ciclo es más marcado en América Latina y el Caribe que en otras regiones del mundo.
Lo anterior puede ser racionalizado por el hecho de que en términos sociales y políticos suele ser menos costoso recortar inversión pública en lugar de salarios o pensiones. Sin embargo, los costos en términos de actividad económica pueden ser desfavorables. En Puig (2014) se fundamentan tres resultados, observados en Argentina, sobre los efectos del gasto público en el nivel de actividad:
- A la hora de analizar los efectos por tipos de gasto, los gastos corrientes (al igual que el total) tienen también efectos moderados mientras que los gastos de capital tienen efectos macroeconómicos más expansivos, con multiplicadores bien arriba de uno. Esto pone de manifiesto la importancia de atender la composición del gasto y provee un argumento adicional para racionalizar el punto anterior: Argentina gasta relativamente poco en gastos que afectan considerablemente la actividad.
- Los efectos del gasto total sobre el producto son moderados, con efecto multiplicador menor a la unidad. Una posible explicación de este fenómeno se da por el hecho de que los multiplicadores suelen ser altos cuando se actúa contra cíclicamente en recesiones, algo que Argentina suele no experimentar dado su marcado carácter pro cíclico (ver aquí).
- Los efectos expansivos del gasto de capital se deben a su interacción positiva con la inversión privada y el consumo privado. Esto pone de manifiesto la relevancia de atender la relación entre el estado y los privados a la hora de invertir, como de los efectos sobre el empleo que puede generar la inversión pública.
Mas recientemente, un trabajo en progreso que contiene evidencia para varios países y estados subnacionales (incluidos los de Argentina), y que hace uso de las más divulgadas metodologías de estimación confirma los hallazgos antes mencionados. Al mismo tiempo, demuestra que los efectos de los gastos de capital son no lineales en la dotación inicial de capital público de cada país o estado subnacional, encontrando dicho gasto sus mayores rendimientos relativos donde hay menor dotación (Izquierdo, Lama, Medina, Puig, Riera-Crichton, Vegh y Vuletin, 2018). Así, se enfatiza la necesidad de entender dónde la inversión pública encuentra sus mejores rendimientos relativos.
Dado lo anterior, la decisión de consolidar gradualmente y por el lado del gasto lucen como acertadas. Sobre la composición elegida pueden existir algunos reparos. El hecho de penalizar, como es usual, el gasto de capital parece responder a cuestiones ligadas a argumentos políticos y sociales. A las puertas de un año electoral y utilizado un poco de lógica política el argumento puede ser racionalizado y comprendido fácilmente. Ahora bien, el recorte del gasto de capital debería realizarse con suma precisión y de modo de no penalizar inversiones con alto rendimiento. Ahí es clave entender dónde están las mayores dotaciones relativas de capital público. Otro punto reside en analizar detalladamente el hecho de que la menor inversión pública será compensada vía contratos de Participación Público Privada (PPP). Esto no es objeto de esta entrada y seguramente estará siendo discutido a la brevedad en este blog.
Referencias
Izquierdo, Alejandro, Ruy Lama, Juan Pablo Medina, Jorge Puig, Daniel Riera-Crichton, Carlos A. Vegh y Guillermo Vuletin, 2018. How Big are Public Investment Multipliers? (forthcoming).
