¿Qué hacen y qué deberían hacer los tres niveles de gobierno para reducir el déficit fiscal?
Por el Equipo del Blog
El encarecimiento del financiamiento internacional quitó el velo sobre un problema estructural de las finanzas públicas, que es el déficit fiscal crónico del sector público en sus tres niveles de gobierno. El fuerte crecimiento de la presión tributaria por sobre su potencial (Garriga, Rosales y Mangiacone, 2017), la monetización del déficit y el uso del crédito fueron las fuentes de financiamiento utilizadas para la expansión del gasto público. Pero parecen haber llegado a un límite.
Entre buenas intenciones y medidas concretas del gobierno federal
Según el enfoque tradicional de las finanzas públicas, el gobierno federal tiene el rol de la estabilización macroeconómica. Es decir, es quien internaliza los problemas asociados a la restricción presupuestaria del sector público en el agregado. Pero las acciones que realiza pueden no conducir a resultados efectivos.
Las señales de austeridad fueron las principales propuestas, las cuales se aplicarían sobre la reducción de gastos de funcionamiento del sector público (servicios personales y no personales, viáticos, bienes de consumo, etc.). A esto le sigue, la reducción de las estructuras burocráticas, el congelamiento de la planta de personal, la reducción de personal contratado y la reducción salarial. Todas estas acciones podrían tener un impacto parcial en relación a los 6 puntos de déficit en términos del PIB. Sin embargo, este conjunto de medidas, por pequeñas que sean, podría implicar una reducción de gastos sin afectar la prestación de servicios.
Pero otras podrían tener un efecto contrario, aunque de mayor impacto en el equilibrio fiscal. La reducción de la inversión pública implicaría fuertes ahorros pero restringiendo la provisión de bienes públicos (infraestructura pública, como bien complementario de la producción privada); la reducción de los subsidios al sector privado (por ejemplo a las tarifas de los servicios públicos) podría encarecer en el corto plazo la producción de bienes manufacturados domésticamente (alimentando el proceso inflacionario); y la reducción de transferencias al sector público afectar la prestación de servicios a nivel subnacional.
Finalmente el componente más importante de gasto nacional es el sistema de jubilaciones y pensiones (9 % del PBI en 2016). Como que se observara en el debate del Congreso Nacional en diciembre de 2017, cualquier intento de reforma genera fuertes resistencias sociales, a pesar de las enormes inequidades implícitas en el régimen (por ejemplo entre los jubilados que realizaron aportes previsionales y aquellos que lo hicieron parcialmente o nunca aportaron). Ante la crisis fiscal la necesidad de repensar el sistema para garantizar su sostenibilidad a corto y mediano plazo se torna inminente.
Las buenas intenciones y las señales de austeridad no parecen suficientes ante la gravedad de la crisis, se requieren reformas de fondo que sean sostenibles en el tiempo. La credibilidad de las medidas es un aspecto central. Ello permitirá “comprar tiempo” para minimizar los costos sociales de las reformas. Esto solo ocurrirá si los agentes económicos perciben que se puede salir rápidamente de la crisis.
Las fallas del federalismo argentino y el déficit fiscal
Dado el desequilibrio fiscal del gobierno central, aparece otro dilema: ¿Cómo hacer que las provincias y municipios acompañen el esfuerzo fiscal?
La respuesta probablemente se halle en las instituciones del federalismo fiscal argentino, el cual adolece de algunas fallas. Cómo se podría pensar en reducir el déficit fiscal consolidado si: (i) los gobiernos subnacionales son responsables del 44% del gasto y recaudan algo menos de la mitad de las erogaciones que realizan (46% en 2016); (ii) la dependencia de las provincias de transferencias del gobierno central descansa sobre reglas no claras y con ausencia de criterios objetivos de reparto; (iii) existen marcados efectos de decisiones fiscales del gobierno central sobre las finanzas provinciales (externalidades fiscales interjurisdiccionales). Entre otros efectos, los señalados se sintetizan en una restricción presupuestaria blanda de las provincias, léase bajos incentivos a racionalizar las cuentas provinciales.
La medida impulsada por el gobierno central en un contexto federal es un nuevo pacto fiscal (Ley 27.428). Esta normativa establece metas de reducción de impuestos provinciales (básicamente impuestos de sellos e ingresos brutos, los cuales representan aproximadamente un 80% de la recaudación propia) e incorpora límites sobre el déficit primario y financiero, el gasto en personal, el gasto total y el endeudamiento. Tal como se reconoce en la literatura respectiva, las reglas fiscales pueden ser manipulables contablemente y las penalidades pueden no ser conducentes al resultado (en la ley aprobada, el no cumplimiento puede sancionarse con la no autorización al endeudamiento, la prohibición a voto en el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal y la publicación del no cumplimiento en la web). Más allá de la dudosa eficacia de esta institución, una vez más la nación avanza sobre la autonomía provincial.
El dilema de las provincias argentinas.
Si bien el desempeño fiscal de las provincias está condicionado por las fallas del federalismo fiscal antes mencionadas, también se reconocen problemas propios de sus responsabilidades.
Muchas provincias enfrentan una coyuntura caracterizada por un marcado estrés fiscal: alta presión tributaria, necesidad de recomponer la infraestructura pública y una demanda creciente por bienes y servicios (salud, educación, seguridad, etc.).
En general estos servicios son intensivos en mano de obra. El alto crecimiento de la planta de personal en los últimos años genera una presión creciente sobre las finanzas provinciales, sin traducirse en aumentos visibles en la prestación de servicios o su calidad. Las dificultades financieras llevaron a un racionamiento de la planta de personal con algunos inconvenientes. Por ejemplo, se observa un efecto adverso en las cajas previsionales de las provincias que no las transfirieron a la nación. Cayó sensiblemente la relación activos/pasivos profundizando la inconsistencia actuarial de varios de estos sistemas previsionales.
Por otra parte, el principal gasto salarial pertenece al sector docente. En este sector se debate entre la necesidad de ampliar la planta para dar cumplimiento a la educación inicial o la doble escolaridad y la optimización del gasto. El control del ausentismo es una solución que no parece implementarse con contundencia.
El sector de la salud pública también se vio afectado por las restricciones en la planta de personal o el control del salario real. Así, la salud pública se encuentra con dificultades notorias para retener profesionales de la salud dirigidos a cubrir servicios clave.
Otras fuentes de desequilibrio se encuentran condicionadas por equilibrios políticos. Es el caso de empresas públicas deficitarias (cuyos objetivos son cuestionables en el ámbito público provincial), banca pública provincial, seguros de salud provinciales, entre otros.
En el agregado, el dilema fiscal provincial se reduce a administrar un gasto relativamente rígido, de dudosa efectividad al momento de traducirse en prestación de servicios y la presión para reducir impuestos que constituyen las principales fuentes de ingresos genuinos. Esta situación puede verse agravada por los crecientes desequilibrios previsionales.
¿Qué hacen los municipios sobre su restricción presupuestaria?
El sector público municipal se caracteriza por su fuerte dependencia de recursos de niveles superiores de gobierno. Las limitaciones en sus potestades tributarias se contraponen a una demanda creciente por bienes públicos locales. En un contexto de debilidad institucional, aparece nuevamente el fenómeno de la restricción presupuestaria blanda. La implicancia directa de esta observación, es que serían bajos los incentivos municipales a un comportamiento fiscal responsable.
Para ilustrar esta idea, se presenta la tasa de crecimiento de la planta de personal municipal de la provincia de Buenos Aires.
Provincia de Buenos Aires
Tasa de crecimiento anual de la planta de personal
Nota: incluye la planta de personal del sector de la administración general (no incluye docentes ni policía)
A partir de 2016, la política llevada a cabo en provincia de Buenos Aires consistió en un control de la planta de la administración provincial. Sin embargo, los municipios muestran una postura más laxa.Si bien el crecimiento de la planta de personal de los últimos años es considerablemente elevado en relación a lo que crece la población (en torno al 1% anual), los municipios presentan una tasa de crecimiento sostenidamente alta.
No sorprende este resultado, y es posible que también se observe en otras provincias. El replanteo de la relación fiscal con los municipios aparece como necesaria para que estos internalicen la restricción presupuestaria.
Consideraciones finales (para que den ánimo)
Frente a los hechos, puede concluirse que es menester el replanteo de la política fiscal aplicada por los distintos niveles de gobierno. Evadir la restricción presupuestaria como estrategia cortoplacista puede ser un movimiento tentador para determinados actores de la escena política, pero “más temprano que tarde” la misma se hará operativa. Del repaso de la historia, es notable observar que en sólo 10 de los últimos 117 años Argentina haya experimentado al menos equilibrio fiscal.
A su vez, no debe obviarse la prestación de servicios. Avanzar en una mejora en la calidad de las mismas, también es una forma de optimizar la función del sector público.
Existen frentes institucionales que deben abordarse para conducir un esfuerzo conjunto de los tres niveles de gobierno. Pero precisamente, en estas dificultades están las oportunidades. Cualquier mejora en este sentido aumentaría la capacidad de prestar servicios sin interrupciones en el tiempo. Esto es la sustentabilidad
El cuidado de los fondos públicos debería ser, de una vez por todas, el tema que desvele a los ciudadanos y sus representantes, subordinando el interés individual por el bienestar general.
