Las tarifas de los servicios públicos: una normalización defectuosa

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Por Santiago Urbiztondo (FIEL-UNLP)

La regulación de los servicios públicos de infraestructura en Argentina ha transitado cambios paradigmáticos extremos en las últimas décadas.

(a) desde mediados del siglo pasado hasta fines de los 1980s, el modelo de gestión pública fue deteriorándose hasta eclosionar al establecerse tarifas crecientemente divorciadas de los costos con fines anti-inflacionarios y utilizar a las empresas públicas para dar empleo y desarrollar proveedores domésticos que finalmente las capturaron logrando incrementar de forma ineficiente sus costos, dando lugar tanto al colapso de las inversiones y de la cobertura como al fuerte crecimiento de subsidios fiscales;

(b) en respuesta a dicho colapso, la privatización y desregulación de ciertos segmentos de los servicios públicos durante los 1990s significó en general tanto una clarificación institucional como un fuerte sinceramiento tarifario, por medio del cual las tarifas se acercaron a los costos efectivos de los servicios prestados, eliminándose progresivamente los subsidios fiscales y cruzados (es decir, entre usuarios) característicos de la etapa anterior;

(c) en el contexto de la emergencia económica de 2002-2003 al colapsar la Convertibilidad, la ruptura de los contratos vigentes dio lugar a una reversión conceptual donde, nuevamente y más allá de algunas re-estatizaciones, hubo un regreso al paradigma de los 1980s en términos del cuasi-congelamiento tarifario primero y los posteriores aumentos (nominales) de tarifas de servicios de energía solamente para usuarios de alto consumo, con subsidios fiscales endógenos, ruptura de incentivos para consumir, operar e invertir eficientemente, etc.; y

(d) finalmente, el inicio de una nueva etapa de normalización tarifaria a partir de 2016, en la cual –excepto en el caso del transporte público de pasajeros en AMBA– hay importantes esfuerzos en la reducción de subsidios fiscales por el restablecimiento paulatino de los niveles tarifarios que permitan cubrir los mayores costos en el contexto actual.

Una síntesis de este zig-zag fue la evolución de los subsidios fiscales otorgados a las empresas de servicios públicos de infraestructura bajo la órbita del gobierno nacional desde 1989 hasta 2017, expuesta en la Figura 1.

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La descripción anterior obviamente admite un análisis minucioso de cada período identificado, no sólo sobre niveles y estructuras tarifarias sino también sobre mecanismos de ajuste de dichas tarifas, política de inversiones y planificación, liberalización / desregulación, institucionalidad, etc., del cual surgen distintos matices y se pueden fundamentar posiciones más o menos críticas [1]. Este, sin embargo, no es el objetivo de esta nota, dirigida a comentar algunas dimensiones poco discutidas de la política tarifaria actual, correspondiente al último período identificado.

En efecto, además de la importante reducción de los subsidios fiscales post-2015, desde 2016 han habido (y se vislumbran) cambios importantes en materia de estructuras tarifarias en los servicios públicos bajo la jurisdicción nacional, destacándose los siguientes:

  1. a) disminuyeron los subsidios cruzados entre usuarios residenciales de energía,
  2. b) se creó una tarifa social focalizada en usuarios sin capacidad de pago suficiente [2],
  3. c) se mantuvieron los descuentos por ahorro de consumo energético introducidos en 2005, con bonificaciones más acotadas desde dic-17,
  4. d) desde feb-18 se establecieron fuertes descuentos por el uso combinado de 2 ó más tramos del transporte público de pasajeros en el AMBA, y
  5. e) desde abr-18 ENARGAS podría introducir cierta “desestacionalización” de las tarifas residenciales de gas natural.

Previamente a evaluar estos cambios, a continuación se presenta una breve discusión de las características básicas que debería respetar una estructura tarifaria correctamente diseñada.

Características deseables de una estructura tarifaria

Los servicios públicos tienen como característica saliente no sólo el hecho de ser fundamentales para todos los habitantes sino su condición de ser típicamente provistos bajo condiciones de “monopolio natural” en uno o varios eslabones involucrados, razón por la cual sus condiciones de prestación serían seguramente abusivas e ineficientes –aplicando tarifas muy superiores a los costos, implementando niveles de inversión inferiores a los que se requieren para abastecer correctamente la demanda, y/o adoptando decisiones improductivas que conlleven mayores costos de producción que los necesarios– en ausencia de una regulación estatal directa, ya sea por medio de la provisión pública o por la aplicación de diversas regulaciones (en particular tarifarias) sobre las empresas privadas que buscan maximizar sus propios beneficios. Frecuentemente también su consumo tiene impactos positivos o negativos sobre terceros agentes económicos (las denominadas “externalidades”), y su acceso universal (incluyendo en él la posibilidad de asegurar un consumo básico / mínimo) puede requerir asistir a usuarios sin condiciones económicas de pagar por el costo pleno del servicio.

Así, la regulación económica de los servicios públicos debe velar por una provisión eficiente (con costos mínimos y cobertura máxima de manera sostenible a lo largo del tiempo), teniendo en cuenta además los efectos externos y la asistencia a los necesitados. El equilibrio en la búsqueda de dichos objetivos es necesario para la estabilidad y previsibilidad del régimen regulatorio que se aplique, en particular –pero no solamente– cuando son las empresas privadas las que deben realizar importantes inversiones irreversibles y de lenta amortización, que por ende estarán expuestas a posibles cambios oportunistas tendientes a transferir las cuasi-rentas (esto es, la remuneración de las inversiones ya realizadas) a quienes provean mayor rédito político, encareciendo y desalentando así tales inversiones.

Un criterio general razonable a tal fin es calcular en primera instancia tarifas que reflejen los costos efectivos (fijos y variables) de los distintos servicios involucrados, y luego aplicar sobre éstas las correcciones tendientes a lograr el acceso universal y el reflejo de las externalidades. Sobre el acceso universal, lo más apropiado es –precisamente– subsidiar el acceso (no cada unidad adicional del servicio que sea utilizada) del universo de usuarios que califiquen para recibir tal ayuda; sobre las externalidades, que están asociadas al consumo (esto es, con efectos sobre terceros que aumentan o disminuyen en relación en principio directa con las cantidades del servicio utilizadas), lo apropiado es afectar los cargos variables para que las decisiones individuales “internalicen la externalidad”.

Un par de ejemplos ilustran este criterio general. Considerando el gas natural, por ejemplo, la tarifa social debería centralmente aplicarse en la reducción del cargo fijo (pudiendo llegar a su eliminación, o más aún a su transformación en un crédito a favor del beneficiario para que un determinado nivel de consumo básico le resulte eventualmente gratuito), ya que es la insuficiencia de capacidad de pago la que provoca la necesidad y conveniencia de asistir a dicho usuario para acceder al uso del servicio. Pero ello no implica que al decidir cuántas unidades utilizar dicho usuario deba hacerlo teniendo en cuenta una tarifa menor al costo que efectivamente implica tal acción, por lo cual un subsidio creciente al aumentar el consumo es inapropiado. Considerando el transporte público de pasajeros, donde no hay cargos fijos para el acceso, igualmente se debería aplicar un criterio similar: el acceso universal debería procurarse transfiriendo a los beneficiarios de la tarifa social un crédito (carga en su tarjeta SUBE) para el consumo de un número básico de traslados, reduciendo el precio del pasaje (que pagan los usuarios con o sin tarifa social) para reflejar la externalidad positiva que genera el transporte público respecto del transporte individual (con la saturación de la infraestructura pública y una mayor contaminación).

Claramente, el equilibrio eficiente para el diseño de tal tipo de estructuras tarifarias requiere determinar cuánto subsidiar el acceso y cuál es la magnitud de las externalidades que deben ser reflejadas en las tarifas (resolviendo potenciales conflictos inter-jurisdiccionales si son distintos los niveles de gobierno que enfrentan los costos y los beneficios indirectos asociados a tal tarificación), y en ello la cuestión fiscal también tendrá un rol importante. Pero en cualquier caso, las diferencias discutibles deberían centrarse en la determinación de las magnitudes y no en la aplicación del criterio cualitativo expuesto.

Evaluación de las innovaciones en las estructuras tarifarias 2016-2018

Utilizando este criterio normativo básico, las innovaciones post-2015 en materia de estructura tarifaria contienen cambios de distinta razonabilidad.

En primer lugar, la reducción paulatina de los subsidios cruzados que contenían las tarifas residenciales de gas y electricidad vigentes en 2015 es obviamente correcta (y necesaria dado que la legislación vigente prohíbe los subsidios cruzados). Sin embargo, la misma ha sido consistentemente aplicada sólo por el ENARGAS para el servicio de gas natural, ocurriendo lo contrario desde 2017 con las tarifas eléctricas aprobadas por el ENRE, quien decidió dar marcha atrás por medio de un artilugio discursivo muy poco razonable y peligroso (definiendo costos de distribución propios por categoría de usuarios residenciales con diferencias entre sí absolutamente ridículas, respecto de las cuales las diferencias tarifarias sin embargo no constituirían una violación de la prohibición de aplicar subsidios cruzados) [3]. En efecto, en Figura 2 se refleja la evolución del ratio de las tarifas residenciales de los usuarios residenciales de mayor consumo (categoría R34 en gas natural y R9 en electricidad) respecto de las tarifas de los usuarios residenciales de menor consumo (R1 en ambos casos), correspondientes a Metrogas y Edenor respectivamente, desde 2015 en adelante, y se observa que en ambos casos dichos ratios, superiores a 2,5 en diciembre 2015, cayeron fuertemente en los primeros meses de 2016, pero desde 2017 evolucionaron de forma dispar, manteniéndose la tendencia hacia la homogeneización (ratio igual a 1) en el caso del servicio de gas natural y ocurriendo lo opuesto en el servicio eléctrico.

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En segundo lugar, también fue positiva la inclusión de una tarifa social mucho mejor focalizada en la población objetivo, pero su diseño igualmente resultó defectuoso al subsidiar fundamentalmente el consumo y mucho menos el acceso o el consumo básico. Concretamente, como se observa en la Figura 3, en el caso del servicio eléctrico en GBA, desde dic-2017 no hay más descuentos aplicables a los cargos fijos (CF), mientras que los descuentos en los cargos variables (CV) –explicitados como descuentos sobre el precio mayorista de la energía– son típicamente menores que los vigentes previamente (excepto en el caso de los usuarios R9 con consumos superiores a 1.400 kwh/mes que acceden a la tarifa social). Mientras que en el caso del gas natural, donde hasta nov-2017 la tarifa social bonificaba el 100% del precio del gas natural consumido a todos sus beneficiarios cualquiera fuera el nivel de consumo, desde dic-2017 los descuentos siguieron concentrados en el precio del recurso pero quedaron limitados a que el consumo no supere ciertos niveles (reduciéndose dicho subsidio porcentual hasta desaparecer para todo consumo superior a 1.000 m3/año correspondiente a las categorías R31 a R34).

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En tercer lugar, la fuerte reducción del alcance y magnitud de las bonificaciones por ahorro en el consumo desde dic-2017 también es positiva, ya que tales bonificaciones carecen de sentido al reinstaurar señales de precios apropiadas para que las decisiones de consumo resulten eficientes [4].

Ahora bien, la evaluación crítica es más severa respecto de las últimas dos innovaciones del año 2018. Para mayor precisión en la descripción de estas innovaciones, en el primer caso, del transporte público de pasajeros en el AMBA, los mayores precios vigentes desde febrero para el tren, metro-bus y colectivo (con aumentos en torno al 35% que se duplicarán a lo largo del año y que en principio serán también aplicados por el subte desde abril) incluyen fuertes descuentos para los usuarios que combinen 2 ó más veces el uso de uno o más de dichos medios de transporte dentro de las 2 horas de iniciado el primer trayecto: así, el uso de uno de dichos medios para realizar un segundo tramo da lugar a un descuento del 50% en su precio, y el uso durante un tercer o posterior tramo se realiza con un descuento del 75%; mientras que en el segundo caso, correspondiente al servicio de gas natural en todo el país, se prevé que el ENARGAS podría adoptar de forma total o parcial las propuestas presentadas por distintas distribuidoras en las audiencias públicas llevadas a cabo en el interior del país (ver http://www.ambito.com/913160-discuten-como-aliviar-las-facturas-de-gas-del-invierno), según las cuales las fuertes oscilaciones en las facturas bimestrales por la estacionalidad del consumo residencial serían fuertemente limitadas estableciendo, para cada usuario, dos niveles de consumo históricos correspondientes uno al período invernal y otro al estival (ambos incluyendo 6 meses), y facturando cada mes dicho consumo histórico promedio, con cargos o reducciones al final de cada período sólo sobre los consumos efectivos que representen desvíos (en más o en menos) de dichos promedios.

En cuarto lugar, entonces, veamos la innovación en las tarifas del transporte. Allí, desde 2016 la tarifa social otorga a sus beneficiarios un subsidio del 55% de la tarifa normal, por lo cual no está diseñada como un crédito fijo sino que reduce el precio relevante por el uso del medio de transporte público utilizado, lo cual lleva a decisiones de uso ineficientes. Hasta ene-18, además, dicho subsidio directo se aplicaba sobre una tarifa que reflejaba una ínfima parte (en torno al 10%) del costo del servicio, muy inferior a lo que podría justificar un descuento por externalidad. Pero desde feb-2018, al corregir muy levemente este segundo problema (ya que los ingresos tarifarios no alcanzarán a reflejar siquiera el 20% del costo total del servicio), se introdujo una nueva dimensión para el subsidio, esta vez emergente ante la combinación de dos o más medios sucesivos en un mismo traslado global, beneficiando a aproximadamente la mitad de los usuarios totales, quienes –como se observa en el ejemplo hipotético del Cuadro 1– enfrentan aumentos mínimos o nulos aunque el precio de los distintos boletos aumente un 70% entre feb-18 y jun-18 [5].

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¿Cuál es el criterio utilizado en esta innovación? Al no haber mayores externalidades en el trasbordo que en la propia distancia recorrida en un mismo vehículo para realizar un único trayecto, podría interpretarse que se buscó subsidiar para los usuarios que requieren más de un medio de transporte sucesivo para llegar a destino suponiendo que éstos tienden a tener menores ingresos que el conjunto, lo cual magnifica las filtraciones y la distorsión de las señales de precios (vis-à-vis la mejor alternativa que consiste en otorgar a quienes sean identificados como no pudientes un descuento global –o crédito de suma fija– para que dispongan libremente dónde y cómo transportarse, sin distorsionar el uso eficiente del servicio ni alimentar el crecimiento adicional de la megalópolis del AMBA).

En quinto lugar, por último, la “suavización estacional de las facturas” de gas natural debilitaría adicionalmente las señales de precios: las facturas mensuales serían iguales durante “6 meses de invierno” y –aunque menores– también serían iguales durante “6 meses de verano” pese a que los niveles de consumo fueran muy distintos en cada mes, dificultando al consumidor percibir que un esfuerzo por reducir su consumo conlleva una reducción de su factura (la cual será percibida con un rezago). Además, al no existir diferentes tarifas de invierno y de verano, no hay señales que indiquen que el consumo de gas natural en invierno conlleva mayores costos (del recurso y de la capacidad de transporte y distribución instalada), por lo cual en vez de resolver esta ineficiencia se tendería a agravarla.

Conclusiones

Desde 2016, el gobierno nacional ha iniciado una normalización de la política regulatoria hacia los servicios públicos. Restablecer “buenos modales regulatorios”, con la aplicación de criterios razonables sobre el porqué de la regulación económica de empresas de servicios públicos, los objetivos que deben guiar la misma, las instituciones y reglas que son necesarias para tal fin, etc., resultaba en 2016 una tarea inevitablemente compleja y difícil, aunque también imposible desconociendo o relegando tales principios.

La experiencia de los últimos 2 años muestra, detrás de una normalización regulatoria aparentemente cabal (normalizando organismos reguladores, reduciendo los subsidios directos y las discriminaciones tarifarias crecientes del período 2008-2015), varias confusiones que reducen la calidad del proceso general.

[1] Urbiztondo, S.: “La regulación de los servicios públicos en Argentina, 2003-2015: Lógica y balance de tres períodos presidenciales bajo un mismo signo político”, Documento de Trabajo No.124, FIEL, 2016, disponible en http://www.fiel.org/publicaciones/Documentos/DOC_TRAB_1457553825843.pdf, contiene una discusión de algunos de estos aspectos.

[2] Las tarifas sociales vigentes en gas y electricidad (a nivel nacional) y en transporte y agua potable y saneamiento (en GBA) contienen fuertes descuentos en los precios para sus respectivos universos de beneficiarios, con diferencias menores entre sí (sobre las condiciones de acceso, la magnitud global de los descuentos y su constancia o no para distintos niveles de consumo). Ver https://www.argentina.gob.ar/tarifa-social y Urbiztondo, S.: “Los recientes aumentos de las tarifas residenciales eléctricas y de gas natural en GBA: rasgos salientes, con varias críticas”, Indicadores de Coyuntura # 594, Enero 2018.

[3] Esta “mala praxis” del ENRE al fijar las tarifas post-RTI está discutida en Urbiztondo, S.: “Tarifas eléctricas en GBA post-RTI: avances en general, con algunos retrocesos en particular”, Indicadores de Coyuntura #584, Marzo 2017.

[4] En el caso del servicio eléctrico, hasta nov-2017 reducciones de consumo del 10% al 20% respecto de igual período de 2015 otorgaban un descuento levemente inferior al 20% del cargo variable, y ahorros del 20% y superiores daban lugar a descuentos en torno al 35% del cargo variable según la categoría del usuario residencial, pero desde dic-2017 sólo los ahorros de consumo superiores al 20% dan lugar a descuentos, que a su vez oscilan en torno al 7%-8% del cargo variable según el usuario residencial. Similarmente, en el caso del gas natural, hasta nov-2017 los usuarios residenciales con ahorros superiores al 15% obtenían precios del gas bonificados en 50% si pertenecían a las categorías R1 a R23, 30% para usuarios en las categorías R31 y R33, y 20% para usuarios en la categoría R34, y desde dic-2017 la bonificación por ahorro en el consumo disminuye a un descuento del 10% del precio del gas natural sólo cuando el ahorro es del 20% o superior.

[5] Los datos del sistema SUBE señalan que el número de personas que combinan 2 ó más veces el uso de medios de transporte público para completar un mismo traslado (al cabo de 2 horas desde su inicio) ronda el 45%, mientras que el porcentaje de personas que reciben cualquier tipo de subsidio ronda el 58%, por lo cual se infiere que la tarifa social para el transporte público de pasajeros es utilizada en el 13% del total de traslados en GBA. Ver https://www.lanacion.com.ar/2108023-red-sube-durante-la-primera-semana-del-nuevo-sistema-viajaron-con-descuentos-el-58-de-los-usuarios.