Dado que se habla de cambiar ingresos brutos…

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Por Alberto Porto, Marcelo Garriga y Walter Rosales
FCE-UNLP

El impuesto a los ingresos brutos (IIB) se encuentra merecidamente en el banquillo de los acusados como parte de lo peor de la estructura tributaria.  El aporte de esta nota resulta de pensar el tema “outside the box”, aprovechando desarrollos teóricos y experiencias internacionales recientes.

La literatura coincide en enfatizar las siguientes críticas al IIB:

  • No es neutral en cuanto a la asignación de recursos. La no neutralidad y el tamaño de la distorsión resultan, por un lado, de la diferencia de estructura de valor agregado por etapas de los bienes y/o del número de etapas y, por otro lado, de la alícuota. Alienta la integración vertical por motivos fiscales.
  • El impuesto afecta la competitividad ya que desalienta la inversión y las exportaciones y alienta las importaciones.
  • El impuesto, en los casos de no neutralidad, no es equitativo horizontalmente. Contribuyentes con los mismos ingresos (igual capacidad de pago), ceteris paribus, serán tratados en forma diferencial.
  • El impuesto puede violar la equidad en la medida en que recaiga sobre los bienes consumidos en mayor proporción por los grupos de personas de menores ingresos.
  • Bird (2010) señala que el IIB es un impuesto que los gobiernos subnacionales terminan aplicando en la práctica dada su gran capacidad recaudatoria y su escasa visibilidad (en la línea de la argumentación de Puviani, 1903). Un aspecto favorable del impuesto es que respeta la autonomía fiscal provincial.

El IIB ha sufrido en los últimos años modificaciones legales, reglamentarias y administrativas que han agravado sus problemas:

  • Regímenes de retenciones y percepciones que introducen costos adicionales a los contribuyentes que en muchos casos implican un aumento en la alícuota efectiva por generar saldos a favor;
  • Regímenes de exenciones y promoción industrial, que discriminan actividades y/o regiones productivas;
  • Múltiples alícuotas aplicadas sobre una misma actividad;
  • Alícuotas diferentes a bienes provenientes de otras jurisdicciones;
  • Aumento de la alícuota general.

A modo de ejemplo:

  • En el año 2015 el 80% de la recaudación del IIB provino de los agentes de recaudación. En un principio estos regímenes permitieron capturar un conjunto de actividades que actuaban por canales informales y que no pagaban el impuesto a los ingresos brutos. Con el tiempo, a medida que su importancia relativa aumentaba (pasó de casi el 30% del monto total recaudado en 2000 al 80% en 2015) los incentivos a operar por fuera del sistema legal se incrementaron. Los «beneficios» de evadir y eludir el impuesto aumentaron sensiblemente. En línea con ese concepto, los regímenes de retenciones y percepciones han aumentado artificialmente la carga del impuesto al generarse importantes saldos fiscales a favor de los contribuyentes.
  • Aun sin los aspectos administrativos mencionados el hecho de que la alícuota general sea alrededor de 10 veces superior a la del IIB originalmente concebido ha aumentado el costo de eficiencia notablemente.
  • La multiplicidad de alícuotas incrementa aún más la no neutralidad del impuesto y aumenta los incentivos a evadir y eludir el impuesto.

La recaudación del impuesto se ha incrementado sensiblemente producto de sucesivas reformas tributarias que han aumentado la presión fiscal sobre el comercio, los servicios y el sector financiero.

Análisis del impuesto a las ventas finales

En los análisis más simplificados se supone que impuesto a las ventas finales (IVF) a tasa uniforme es neutral desde el punto de vista económico, o sea, que no alteraría el costo económico relativo de los bienes.  El argumento no es válido ya que omite considerar que el precio de los bienes finales tiene incorporado impuestos sobre los bienes intermedios y bienes de capital usados para su producción.

La no neutralidad surge también de las exenciones, alícuotas diferenciales, diferentes tasas de evasión entre los sectores productivos. Además puede ocurrir que se gravan indebidamente ventas de insumos intermedios como si fueran un bien final (puede resultar difícil identificar si un bien tiene un destino final o es un bien intermedio).

El IVF también  dificulta la administración tributaria al que tener que controlar a los contribuyentes en la etapa final, situación que se agrava en el caso de los pequeños contribuyentes.

Por otra parte, la imposición a los bienes donde finalmente se consumen puede discriminar contra las provincias donde estos se producen –ya que no recuperan el costo de los bienes ofrecidos a las empresas.

La conclusión es que el impuesto a las IVF no es neutral y comparte esa propiedad con el IIB. Lo que puede ocurrir es que la distorsión sea menor pero es un punto a analizar empíricamente. El impuesto a las IVF comparte el resto de las críticas del IIB.

Análisis  del IVA subnacional

El IVA provincial aparece como una alternativa para solucionar los problemas asociados a un impuesto en cascada como IIB. Sin embargo, también surgen inconvenientes vinculados a su implementación. Si el comercio interprovincial está gravado,  se deberían reembolsar los créditos fiscales entre jurisdicciones. La provincia consumidora debería compensar a las empresas por  todo el crédito pagado en otras jurisdicciones. Esto dispara un mecanismo de compensaciones (clearing) que en períodos de estrechez fiscal pueden ser de dudoso cumplimiento y difícil control. Si el comercio interprovincial no estuviera gravado, el “fraude fiscal del carrusel” (carousel fraud) que ha afectado a la Comunidad Europea sería la preocupación relevante (compraventa de facturas falsas para justificar créditos fiscales).

Si se lo legisla como una alícuota provincial sobre el IVA nacional surgirán, más temprano que tarde, los problemas del reparto de la recaudación similares a los de la coparticipación de impuestos.

Desde el punto de vista de la política económica, el reemplazo del IIB por un IVA subnacional, traería aparejado además los inconvenientes derivados de redistribuciones de ingresos fiscales entre provincias (ganadoras vs perdedoras) lo que obligaría a algún mecanismo de compensación con los problemas ya indicados.

Los problemas mencionados se agravan si cada provincia establece alícuotas distintas del gravamen.

Si es un IVA tipo consumo, no están gravadas las exportaciones y están gravadas las importaciones; se lo considera un aspecto favorable ya que mejora la posición competitiva.  Por otro lado, es objetable que no recupere el costo de los insumos públicos ofrecidos a los productores que los incentivarán a sobreutilizarlos.

El IVA provincial puede ser no neutral por la misma razón que el IVF (exenciones, alícuotas diferenciales, evasión diferencial por actividades, etc.)

Los efectos sobre la equidad son similares a los del IIB y  IVF.

En principio puede señalarse que el IVA respetaría la autonomía provincial en el caso que la recaudación la realice este nivel de gobierno. Los resultados son muy diferentes si el IVA lo recauda el gobierno nacional con una sobretasa para las provincias.

El nuevo Impuesto a las Ventas Netas (IVN)

El BVT (Business Value Tax propuesto por  Bird, 2014,  que se denominará Impuesto a las Ventas Netas, IVN) grava los factores de producción empleados por la firma, calculado sobre la base de los registros contables, a una alícuota impositiva uniforme. Es decir, es el resultado de gravar las ventas menos las compras realizadas a otras empresas, que es una definición de valor agregado. Este IVN tiene la ventaja de crecer con la actividad económica y ser una fuente de recaudación simple de administrar.

El impuesto se ha implementado, con variantes, en  Hungría, Francia, Japón, Italia, y en los estados de Texas, Hampshire y Michigan en  USA.  (Bird, 2014)

A diferencia del IVA provincial que en general se propone (y del IVA nacional) es un impuesto que se cobra en origen. El fundamento económico es claro si el gobierno provincial le provee bienes a las empresas es necesario que las empresas se hagan cargo del costo (principio del beneficio). Un ejemplo simple es el siguiente:

El IVN (BVT) tiene diferencias con un IVA subnacional (Bird, 2014):

  • Está calculado sobre una base contable a diferencia del sistema de débitos y créditos del IVA;
  • Grava la actividad económica y no las ventas finales;
  • Es un impuesto a los ingresos netos de compras de insumos intermedios, más que al consumo final;
  • Se aplica a todos las actividades económicas, sin exenciones. En realidad, como recupera el costo de bienes provistos por el gobierno debería tener una aplicación general, tanto a actividades lucrativas como no lucrativas, incluidas las de los gobiernos para que los cálculos de costos sean los económicamente relevantes;
  • IVN (BVT) un gravamen en origen versus un IVA diseñado en general como destino;
  • Tiene algún grado de no neutralidad pero menor que IIB e IVF.

El ejercicio de reemplazar IIB por IVN tendría implicancias prácticas relevantes. Para el caso de la provincia de Buenos Aires, la estructura relativa por sectores del IVN estimada a 2014 se diferencia sensiblemente de la observada para IIB en el mismo año (ver Tabla).

Ejercicio de sustitución de IIB por IVN.
Aplicación a la estructura tributaria de la provincia de Buenos Aires (2014)

 Sin título

Se sugiere como alternativa superadora el impuesto a las ventas netas (IVN) propuesto por Bird (2014, con el nombre de Business Value Tax, BVT). Este se basa en el principio de origen de modo de recuperar el costo de los insumos públicos provistos; de esa forma constituye una señal para que las empresas utilicen la cantidad eficiente.  Debe establecerse sobre una base amplia comprendiendo las exportaciones y, según el diseño, la inversión.  No grava las importaciones pues no tiene incorporados los insumos públicos.  También, hay que señalar que comparte con el IIB la relativa facilidad de administración para el contribuyente y la oficina recaudadora.