Lo que se dijo sobre gastos, impuestos y coparticipación…

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Por el Equipo del Blog

El 20 Seminario de Federalismo Fiscal se llevó a cabo en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata el 21 de junio de 2017. Bajo el lema “Avances, retrocesos y el futuro de las relaciones fiscales Nación-Provincias” se abordaron aspectos de gastos, impuestos y coparticipación, enriqueciendo la discusión actual sobre las reformas pendientes.

El seminario fue organizado conjuntamente con la Universidad Nacional de Buenos Aires, Universidad Nacional de Córdoba, Universidad Torcuato Di Tella, Universidad Austral, IERAL y Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Participaron especialistas, académicos y funcionarios del nivel nacional y provincial, otorgando al seminario un carácter plural e interdisciplinario.

Temas abordados

Se realizaron 4 paneles, estructurados en los siguientes temas: descentralización del gasto, de los impuestos, la coparticipación federal de impuestos y la economía política del federalismo.

En la apertura, Jorge Remes Lenicov hizo un repaso de este seminario en sus 20 ediciones. Destacó la relevancia de las contribuciones a la comprensión de la complejidad de los temas y al entendimiento por parte de los funcionarios. Reconoció que en materia de federalismo en Argentina no hubo avances en los últimos años, al no concretarse los acuerdos interjurisdiccionales e institucionales necesarios para una reforma. También, señaló la necesidad de abordar los temas con una mirada multidisciplinaria, atendiendo a cuestiones técnicas y de instrumentación pero también políticas.

El panel “Avances, retrocesos y el futuro en cuanto a descentralización del gasto público” fue moderado por Ernesto Rezk, quien mostró la evolución de la participación provincial y municipal en los distintos componentes del gasto. Quedó expuesto el marcado desbalance fiscal vertical, tal que el déficit de las provincias (que en 2015 rondaba el 15% de sus presupuestos de gasto) y a nivel municipal (en torno al 17 %) ha sido financiado con transferencias, con todos los perjuicios ampliamente reconocidos en la literatura.

Oscar Cetrángolo señaló el importante crecimiento del gasto en los últimos años (18,5% del PIB entre 2004 y 2016), en un contexto de marcadas heterogeneidades regionales. Destacó dos sectores clave que otorgan complejidad por el lado de las erogaciones. En educación, el mayor gasto no ha mejorado los resultados educativos, observándose las disparidades en el desempeño entre regiones del país y en particular en la provincia de Buenos Aires. En el caso de la salud, destacó la re-centralización del gasto público en los últimos años, con un desempeño dispar entre regiones. La falta de regulación es uno de los problemas que se observan en el sector. En general, hizo mención a la necesidad de un replanteo del gasto, el cual debería estar asociado a un mayor control de los resultados.

Juan Llach abordó el gasto en educación en un contexto federal. Caracterizó al sector e hizo mención a los determinantes del desempeño. Señaló que el nivel económico social (NES) de los alumnos, utilizado extensamente en la literatura para explicar los resultados educativos, tiene un poder explicativo parcial (alrededor del 50%). El concepto del “misterio del aula” tiene implicancia en términos de política muy relevantes. Mejoras en la gestión, en la calidad de los maestros y directores de las escuelas podrían generar un cambio considerable en los resultados del desempeño educativo (la prueba Aprender identifica 1.348 escuelas de gestión estatal de las zonas más pobres, muchas rurales, en las que más de la mitad de los alumnos alcanzaron resultados satisfactorios o avanzados). La federalización de la educación presenta resultados contradictorios. Propone, entre otros ejes, avanzar en políticas educativas que prioricen a los sectores más pobres empezando por los más chicos. 

En el panel “Avances, retrocesos y el futuro en cuanto a descentralización de impuestos” fue moderado por Marcelo Garriga, quién presentó los principales aprendizajes en términos del diseño de un sistema tributaria óptimo (Mirrless Report (2011)). Señaló que la presión impositiva efectiva en el país está muy por encima de lo que revelan estimaciones de capacidad tributaria. Además, mostró como desde fines de los 90 la recaudación viene centralizándose a nivel del Gobierno Nacional, situación que se revierte tenuemente a partir del 2012 producto de la mayor presión tributaria provincial (incremento del impuesto a los ingresos brutos).

Daniel Artana mostró el fuerte incremento de los gastos y los impuestos de todos los niveles de gobierno y señaló que este incremento no se vio reflejado en una mejor prestación de los bienes y servicios públicos.  El aumento de la presión impositiva estuvo basado en una mezcla de impuestos distorsiva. A nivel del gobierno nacional, destaco el incremento del impuesto a las transacciones financieras y las contribuciones a la seguridad social. En el caso provincial, un impuesto distorsivo como ingresos brutos, pasó de representar el 50% de la recaudación tributaria total en el año 1990 al 76% en el 2016. En tanto la participación del impuesto inmobiliario (típicamente subnacional) pasó del 26% al 7% en el mismo período. Propuso reducir los impuestos a la producción, inversión y trabajo. Señaló que no puede pensarse la descentralización de ingresos aislada de la coparticipación y las responsabilidades de cada nivel de gobierno respecto del gasto e ignorando el tamaño del estado y del déficit.

Juan Chirino y Cristián Ocampo, pusieron de relieve la importancia de la Comisión Federal de Impuestos como espacio en el cual confluyen las problemáticas de las 25 jurisdicciones (incluyendo el Gobierno Nacional). Destacaron la descentralización fiscal como una forma de fortalecer las autonomías provinciales. Existe una disputa histórica por los recursos entre la Nación, las Provincias y la CABA y cualquier propuesta de reforma debe surgir a partir de esa experiencia.

El panel “Avances, retrocesos y el futuro en cuanto a la coparticipación federal”, fue moderado por Alberto Porto, quién hizo hincapié en los avances entre 1932 y 1980: modernización del sistema tributario e introducción del régimen de transferencias,  descentralización del gasto junto a una adecuación de la distribución primaria. En este periodo el Congreso sancionó en tiempo y forma las leyes requeridas. En cuanto a los retrocesos, el expositor menciona a la gran desarticulación del régimen a partir de los años 80 que se proyecta hasta hoy, la ausencia del Congreso Nacional y el predominio del Gobierno Nacional. Los desafíos del futuro se focalizan en una reforma tributaria, una nueva ley de coparticipación y un acuerdo de responsabilidad fiscal. Sin embargo, estas reformas requieren de un equilibrio político que muchas veces solo se alcanza en períodos de crisis.

Nadín Argañaraz analizó el impacto sobre las finanzas nacionales y provinciales de tres reformas: la restitución del 15% destinado a Seguridad Social, la modificación del Fondo del Conurbano y cambios en la distribución primaria.

Paulino Caballero, Subsecretario de Relaciones con las Provincias, presentó los lineamientos de una reforma fiscal federal tendiente a reducir el desequilibrio horizontal y vertical: sustituir las transferencias discrecionales por automáticas, de forma que mejore la distribución primaria a favor de las provincias y diseñar un esquema de distribución entre jurisdicciones teniendo en cuenta los principios de necesidad y capacidad fiscal. Así también, propuso la creación de un Fondo de Equiparación de Infraestructura Básica y un Fondo de Convergencia del Desarrollo Provincial.

El último panel, “La economía política de las reformas en gasto, recursos, transferencias y coparticipación” fue moderado por Carlos Gervasoni, quién mostró algunos hechos estilizados sobre la economía política del Federalismo Argentino. Señaló que existen, en el extremo, provincias rentísticas, aquellas que se financian básicamente con recursos provenientes del Gobierno Nacional, y provincias productivas que se financian en gran medida con ingresos propios. Las primeras están sobre-representadas en ambas cámaras del Congreso Nacional y los gobernadores, “oficialismos”, son prácticamente invencibles. Lo contrario ocurre en las productivas donde la competencia política es mayor y se observa una mayor alternancia en los gobernantes. No se observa una convergencia entre jurisdicciones contrariamente a lo esperado de un régimen de transferencias. El Congreso Nacional no ha cumplido con el mandato Constitucional, quizás deba la Corte Suprema de Justicia intervenir diciendo lo obvio: que el actual régimen de Fiscal Federal es inconstitucional.

Antonio Hernández abordó la problemática del federalismo fiscal desde el punto de vista del Derecho, realizando consideraciones históricas y sus implicancias en la actualidad. Destacó que la ausencia del cumplimiento de las leyes y de la misma Constitución Nacional es la raíz de los principales problemas actuales. También destacó la importancia creciente de los gobiernos locales en un país federal.

Por su parte, Jorge Streb hizo un repaso de la evolución del marco institucional y político necesario para realizar reformas en gastos, impuestos y coparticipación. También puso énfasis en la subrepresentación de las provincias más grandes en el Congreso Nacional. Señaló que los cambios importantes en general exigen gobiernos unificados. En este sentido el gobierno actual se encuentra en una situación de debilidad al tener minoría en las dos cámaras del Congreso Nacional. El resultado es que la Provincia de Buenos Aires es la más perjudicada del régimen de transferencias y de ahí sus reclamos ante la justicia.  

El cierre del seminario estuvo a cargo del Ministro de Economía de la Provincia de Buenos Aires Lic. Hernán Lacunza. El ministro abordó la situación económica de la provincia desde el inicio de la gestión a fines de 2015 hasta la fecha, y sus metas para los próximos años. Destacó la complicada situación fiscal y financiera en la que se situaba la provincia. Actualmente la situación financiera reviste de cierta previsibilidad pudiendo planificar la política de gastos. En este marco señaló aspectos estructurales que atañen al régimen de coparticipación federal de impuestos. El actual reparto del fondo de conurbano con su tope de $ 650 millones ha implicado una progresiva pérdida de participación de la provincia. Este perjuicio ha sido equivalente a unos $ 500 mil millones, con lo que podría cubrir el déficit de infraestructura que la provincia adolece.

Las principales conclusiones

Durante el desarrollo del 20 seminario se revisaron los principales problemas del federalismo fiscal. Quedó expuesto un contraste entre avances y retrocesos. En un contexto de estrés fiscal  se remarcó la necesidad de cumplir con el mandato constitucional de sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Para ello, sería necesario fortalecer las instituciones y lograr el consenso político. Igualmente, definir el espacio de intervención de los tres niveles de gobierno, contribuiría a obtener mejores resultados en términos del bienestar de la población.

Más información sobre el seminario

En el siguiente sitio web podrá accederse a las presentaciones de las ponencias.

http://www.mfp.econo.unlp.edu.ar/wp/index.php/seminario-federalismo/