¿Bajar el IVA beneficia a los más vulnerables?
Por Marcelo Garriga y Walter Rosales
FCE-UNLP
Algunos políticos ya comienzan a disputarse los votos con vista a la próxima contienda electoral haciendo propuestas de reforma con poco análisis económico. Recientemente con el objeto de “bajar los precios” uno de los referentes de la oposición propuso reducir a cero la alícuota del IVA de los alimentos. Según esta propuesta los alimentos de una canasta básica seleccionada bajarían un 20%, lo que mejoraría el bolsillo de los consumidores, en especial de los más vulnerables, en aproximadamente $1.000.
Mecánica del impuesto
En Argentina el IVA es un tributo que está tipificado como «IVA consumo». El impuesto grava a todas las ventas, sean estas mayoristas o minoristas, deduciendo el monto del impuesto pagado en etapas intermedias, en un sistema de créditos y débitos fiscales que permite el control cruzado ente los contribuyentes. Puede decirse entonces que, dado que el valor final del bien es igual a la suma del valor agregado en cada etapa, la base imponible es similar al de un impuesto a las ventas finales, pero recaudado en cada etapa de producción y comercialización.
Propuesta de reforma
Una reforma impositiva con el objeto de bajar los costos de la canasta de alimentos debe ser analizada desde una mirada amplia, atendiendo los efectos sobre la asignación de los recursos (eficiencia asignativa) y el impacto distributivo (sobre quién recae la carga del impuesto).
Con respecto a la eficiencia, una modificación impositiva del IVA que se aleje del diseño de alícuota uniforme, induce a cambios en los precios relativos, provocando alteraciones en las decisiones de producción y consumo.
Por otra parte, desde el punto de vista de la incidencia del impuesto, los resultados de la implementación de exenciones o alícuotas diferenciales implican beneficios (filtraciones) que son también capturados por individuos pertenecientes a deciles de ingresos medios y altos, en función de los patrones de consumo.
Con estos elementos, se propone analizar la propuesta de reforma del impuesto, bajo dos escenarios posibles:
1- Eximir del impuesto al valor agregado a la venta final de los bienes de la canasta de alimentos (como fuera propuesto: pan, arroz, harina de trigo, fideos, papa, azúcar, carnes, huevo, leche, aceite y yerba).
2- Gravar los bienes de la canasta básica con un IVA a tasa cero.
La primera consiste en declarar exentos a los efectos del IVA a ciertos bienes de la canasta básica, por lo cual las ventas no son gravadas por el impuesto, pero simultáneamente las firmas están imposibilitadas de descargar el IVA (créditos fiscales) de los insumos que adquieran. En consecuencia, al no poder descargar los créditos fiscales, pasan a formar parte de la estructura de costos.
En el caso de gravar a los alimentos con un IVA a tasa cero, las ventas están tratadas como exentas, pero al mismo tiempo los créditos fiscales de los insumos comprados pueden descontarse contra otros impuestos o dar lugar a un reembolso por parte de la administración tributaria.
Un ejercicio simple de incidencia del impuesto
Se simula una cadena productiva de tres etapas, con alícuota uniforme del 20%. En cada una de ellas, la firma aplica el IVA sobre sus ventas (débitos fiscales) y deduce los créditos fiscales obtenidos de la compra de insumos con IVA. De esta forma, el impuesto pagado e equivalente al 20% del valor agregado generado en cada instancia.
De este ejercicio simple, surgen algunas conclusiones:
– Puede observarse que el diseño del IVA es equivalente a un impuesto a las ventas finales de igual alícuota. Se recauda en concepto de IVA en las tres etapas un total $72 que es igual a un impuesto a las ventas finales del 20% sobre $360.
– Si se exime del IVA a la etapa final, se aprecia que el impacto en la reducción del precio es considerablemente bajo (en función de su estructura de costos y valor agregado). En el ejemplo es solo del 3%. Es decir, que la empresa de la última etapa, no incorpora en sus precios de venta la alícuota del impuesto (estaría exento), pero sin embargo, arrastra en los precios de los insumos comprados, parte del costo del IVA soportado en las etapas intermedias. El efecto sobre el precio final del bien (en este caso los alimentos) está muy alejado del 20% esperado como resultado de la medida.
– En el caso que se grave con un IVA a tasa cero, el contribuyente podrá utilizar los créditos fiscales de la compra de insumos para cancelar otros tributos o reclamarle la devolución de los fondos a la agencia recaudadora. El precio final sería de $360 con una reducción apreciable del 20% comparado con el precio con IVA.
– El problema es que el IVA a tasa cero requiere una importante capacidad de fiscalización y control de la administración tributaria para evitar posibles conductas de fraude y evasión del impuesto. El contribuyente de la etapa final tendrá incentivos a maximizar los créditos fiscales a ser reembolsados o descontados contra otros impuestos, con todos los riesgos que este comportamiento conlleva.
En resumen, si la canasta básica de alimentos está exenta del IVA el impacto sobre los precios es relativamente bajo y si la canasta está desgravada con un IVA a tasa cero, los problemas de administración tributaria y riesgos de fraude son muy importantes
Análisis de incidencia: ¿quién se beneficia de la medida?
Una pregunta relevante es quienes son los beneficiarios finales de una reducción o exención del IVA que grava los alimentos. Esta política no discrimina entre consumidores de altos ingresos y aquellos en condiciones de mayor necesidad. En tal sentido, se sabe que aproximadamente el 20% de la población más pobre consume alrededor del 10% del total de alimentos exentos, mientras que el 20% más rico consume alrededor del 30% de estos bienes. Esto muestra cómo una política de exenciones tributarias sobre alimentos puede generar importantes filtraciones a grupos poblacionales distintos de los que se pensaban inicialmente.
Además debe destacarse que la ley vigente del IVA ya prevé tratamientos especiales aplicados sobre un conjunto de bienes. Existe tasa reducida sobre alimentos (carnes, vegetales frescos, etc.) al 10,5% y exenciones aplicadas a leche, medicamentos, servicios de agua potable, entre otros.
Reflexiones finales
Las principales virtudes del IVA son su neutralidad y capacidad recaudatoria, que lo lleva a ser uno de los impuestos más relevantes de las estructuras tributarias de los países de la región y también avanzados. La reforma propuesta lleva a introducir nuevas complejidades al diseño del impuesto.
Si el objetivo perseguido es bajar los precios de los alimentos y beneficiar de esta forma a la población más vulnerable, hay dos aspectos que destacar:
1- la baja de precios no sería tan significativa eximiendo el sector final. Solo se vería una baja de precios instrumentando IVA tasa cero en la etapa final, introduciendo enormes complejidades de administración tributaria;
2- quienes se beneficiarían no necesariamente son los más pobres. Habría filtraciones a los más ricos.
Una transferencia en dinero a la población más vulnerable es más eficaz en alcanzar el objetivo propuesto que la medida analizada.
Siempre es bueno un análisis técnico delas propuestas «políticas», en este caso quisiera compartir algunas consideraciones, que no deben ser tomadas como una crítica al artículo sino como aporte a la discusión:
1. El proyecto no declara la exensión de IVA sino que grava con alícluota cero las ventas a consumidor final y a monotributistas.
2. los créditos fiscales acumulados por compra de insumos para el proceso productivo o producto para la venta de los productos alcanzados, en primer lugar se aplican a cancelar el IVA a pagar por otros otros productos comercializados. Luego aplicables a otros Impuestos Nacionales; y si aún existieran excedentes se reintegrarían.
3. En cuanto a la incidencia distributiva y filtraciones, quiero aportar que según surge del informe de la ENGHO 2012/13 el rubro Alimentos y Bebidas concentra el 16% en el primer quintil y 25% el quinto (http://www.indec.gov.ar/ftp/cuadros/sociedad/engho_serie47.pdf), pero si se acota a Alimentos para Consumir en el Hogar (es importante señalar que bebidas y Alimentos para consumir fuera del Hogar, no estarían incluídos en la propuesta) el primer quintil consume el 18% del total y el quinto el 21%.
4. respecto de la mayor eficiencia de la alícuota uniforme combinada con devolución a los consumidores, también es importante recordar que hasta fin de 2016 regía la devolución de 5 puntos de IVA que fuera eliminada por considerar, desde el ministerio de hacienda, que no era eficiente. Asimismo se implementó la devolución de IVA en productos de la Canasta Básica focalizada en sectores considerados vulnerables, que según informara la jefatura de Gabinete al Congreso no estaría dando los resultados previstos (http://www.lanacion.com.ar/1999128-la-devolucion-del-iva-a-los-jubilados-hasta-ahora-tuvo-muy-bajo-impacto), posiblemente por ser esos sectores poco habituados a pagar con tarjeta de débito,y por no estar generalizada la aceptación de este medio de pago; lo que produce exclusiones. Entonces habría que optar entre filtraciones o exclusiones y ya entraría en una discusión normativa más que técnica.
5.por último, con respecto a las dificultades para la Administración Tributaria y el riesgo de fraude, no pareciera muy superior al sistema vigente con alícuotas reducidas en determinados productos, ya que el proyecto justamente en llevar la reducción al extremo en 11 productos, entonces no parece una innovación muy significativa para la administración ya que sólo se trata de un cambio cualitativo que es aplicar alícuota 0% a bienes que hoy tienen alícuota 21% o 10.5%.
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