La Política Tarifaria y el Deterioro Ambiental
Por Marcelo Garriga (IIE-CEFIP-FCE-UNLP) y Thomás García (FCE-UNLP)
El último boletín de precios y tarifas públicas (julio 2021) publicado por el Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Universidad Nacional de La Plata (CEFIP) da cuenta de una caída significativa del precio promedio de las tarifas de bienes y servicios públicos en las últimas dos décadas en Argentina. En relación al año 2001, los precios en términos reales disminuyeron a casi la mitad. Muchos son los trabajos que analizan los efectos adversos que esta política de retraso tarifario tiene sobre las inversiones, la asignación de los recursos, la demanda energética y la distribución del ingreso [1]. No obstante, a las puertas de la reunión organizada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre cambio climático a realizarse en Glasgow, Escocia, esta nota tiene por objeto enfatizar los efectos adversos que el deterioro de las tarifas de servicios públicos [2] tiene sobre el cuidado del medio ambiente, siendo que la principal causa del efecto invernadero es el consumo de combustibles fósiles.
Combustibles fósiles y cambio climático
El Dióxido de Carbono (CO2) que se genera de la quema de combustibles fósiles (carbón, petróleo, gas natural) y la destrucción de bosques, junto a las emisiones del resto de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por la actividad humana, han hecho aumentar la concentración de gases en la atmósfera, incrementando la temperatura terrestre. Aunque estos tres factores contribuyan al cambio climático, no lo hacen en igual proporción. Son las emisiones de CO2 las principales responsables. Según Greenpeace, dos terceras partes de las emisiones totales de GEI son debidas al CO2 emitido por la quema de combustibles fósiles y en procesos industriales. Esto es consistente con datos aportados por el Banco Mundial: para el año 2018 las emisiones CO2 producto de la quema de combustibles y procesos industriales tuvieron una participación del 74,2% en el total de emisiones de GEI.
La evolución de emisiones de dióxido de carbono producto de la quema de combustibles fósiles y de los procesos industriales desde 1970 al 2018 muestra una tendencia alcista, acentuándose a partir del año 1990. En este período de tiempo las emisiones aumentaron un 123%. En este sentido Alieto Guadagni pone de relieve la fuerte vinculación entre el calentamiento global y el cambio climático con el consumo de combustibles fósiles: ”Se ha calentado la tierra al quemar carbón, petróleo y gas para obtener energía”.
En esta línea, el Grupo Intergubernamental de Expertos Climáticos (IPCC-Naciones Unidas) sostiene que el calentamiento global ha aumentado 1,0°C con respecto a niveles preindustriales, y que es probable que llegue a 1,5°C entre los años 2030 y 2052. A este ritmo de crecimiento, se avecinan nuevos cambios como aumentos del nivel del mar, precipitaciones intensas, episodios de calor extremo, entre otros. Asimismo, el mismo Grupo advierte que el calentamiento global se detendría si se alcanzaran y mantuvieran emisiones globales netas de CO2 iguales a cero, y que, por consiguiente, la temperatura máxima que se alcanzaría estaría determinada por las emisiones globales netas de CO2 acumuladas hasta el momento.
En el siguiente gráfico se presenta la evolución para los años 1850-2018 de los cambios de temperatura del aire en la superficie terrestre (línea clara) y de la temperatura global de la tierra y océanos (línea oscura), según datos del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático.
En Argentina, según el “Tercer Informe Bienal de Actualización de la República Argentina a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático” [3], las emisiones de GEI para el año 2016 (último informe publicado) alcanzaron los 364,4 millones de toneladas siendo, su participación sectorial la siguiente:
Del total de emisiones generadas, el 53% es provocado por la quema de combustibles fósiles para la generación de energía. Esto revela el papel preponderante que tiene en el país la utilización de este insumo no renovable, a pesar de los efectos adversos que tiene sobre el medio ambiente. En este sentido, eventuales políticas que conduzcan al deterioro de los precios y tarifas públicas producto del proceso inflacionario, dan como resultado un uso más intensivo de los combustibles y, por lo tanto, contribuyen al deterioro ambiental.
El gran deterioro tarifario
Las emisiones de Gases de Efecto Invernadero son sin dudas una externalidad negativa mundial. Los efectos perjudiciales que traen aparejados, y que tienen que ver con las consecuencias del cambio climático, se extienden a todo el planeta, sin que se trasmitan por el sistema de precios. Los instrumentos tradicionales de política propuestos por la teoría económica de las finanzas públicas para eliminar las externalidades, o al menos suavizar sus efectos, son soluciones privadas (asignando derechos de propiedad, sanciones sociales) y públicas (multas, regulaciones, impuestos). En lo que respecta a la reducción de GEI los instrumentos más utilizados son la aplicación de impuestos ambientales [4] y la creación de un mercado de bonos de contaminación [5]. La idea detrás de estos instrumentos es desincentivar el consumo de combustibles fósiles a partir del aumento de precios.
En contraposición a lo señalado, en Argentina, existe un significativo retraso tarifario frente a la evolución de la inflación. Esto se evidencia en la disminución del índice general de precios y tarifas con y sin combustibles [6] desde el año 2001 al primer semestre del 2021, con variaciones del -42,1% y -52,3%, respectivamente. La tendencia a la baja se exhibe para todo el período, a excepción del tramo 2016-2019.
El atraso tarifario no solo estimula la demanda, propiciando la quema de combustibles fósiles, sino que también es un impedimento a la hora de adoptar energías renovables o hábitos que conduzcan a la reducción de GEI. El BID alerta sobre este aspecto: “El sistema de precios puede ser un obstáculo para adoptar soluciones que permitan la transición a cero emisiones netas por el sector privado. En particular, los precios bajos de la energía fósil pueden ser un obstáculo significativo para que los hogares y las empresas adopten los vehículos eléctricos, la energía renovable y las medidas de eficiencia energética”.
Los subsidios juegan un papel preponderante en la disminución de los precios finales de los servicios públicos, pues permite a las empresas operar con beneficios operativos negativos sin la necesidad de tener que aumentar las tarifas. En nuestro país las transferencias de carácter económico a empresas públicas, fondos fiduciarios y sector privado, según proyecto de Ley de Presupuesto para el ejercicio 2021, se estiman en un 3,1% del PBI, un 26% superior al estimado para el año 2020. El FMI también advierte sobre las ventajas medioambientales de terminar con este tipo de subsidios: “La eliminación o reforma de los subsidios energéticos proveería un incentivo a los agentes económicos para avanzar en la descarbonización”. Por su parte, el Secretario General de las Naciones Unidas, Antonio Guterres, ha señalado al respecto que “(es necesario) poner fin a la asignación del dinero de los contribuyentes para subsidios inverosímiles a los combustibles fósiles” (Grupo Banco Mundial, 2021). En el trabajo de Navajas, Panadeiros y Natale (2012) se evalúan los efectos de una reforma impositiva en el sector energético de Argentina, Bolivia y Uruguay. Estiman el cambio en la recaudación producto de la reforma en el sector energético, al mismo tiempo que evalúan las ganancias de bienestar por la reducción en la contaminación y las pérdidas de los consumidores por el aumento de precios (reconociendo la relevancia de los precios energéticos sobre el conjunto de la economía). En el caso Argentino, los autores señalan la existencia de subsidios al gas, electricidad, gas oil y gas natural comprimido que actúan como un impuesto negativo que dista mucho de lo que sugeriría una mirada normativa de la cuestión ambiental. Evalúan las ganancias y pérdidas de un rebalanceo que incluiría la eliminación de los subsidios (siempre teniendo en cuenta las consideraciones distributivas implícitas en una reforma de este tipo). Los autores llegan a la conclusión de que las reformas propuestas tendrían un gran beneficio ambiental, de más de tres mil millones de dólares.
Consideraciones finales
La reducción de emisiones de GEI, en especial los vinculados a la quema de combustibles fósiles, es una cuestión relevante de la agenda internacional, pues los GEI generan efectos no deseados en el conjunto de la sociedad relacionados al calentamiento global.
El atraso tarifario observado en Argentina en las últimas décadas no es una política que contribuya a la reducción del deterioro del medio ambiente, pues incentiva el consumo excesivo de combustibles fósiles y no genera estímulos para realizar inversiones en energía renovable o adoptar hábitos que no requieran de la quema de combustibles fósiles. Esto va en contra de la tendencia mundial y de las sugerencias de los acuerdos internacionales sobre el calentamiento global. Revisar el esquema de precios y tarifas de los insumos energéticos es también una “política ambiental” que requiere urgente tratamiento, considerando, por supuesto, los posibles efectos no deseados sobre los sectores de menores ingresos.
Notas
[1] Cont W, Navajas F, Pizzi F, Porto A (2021), Puig J, Salinardi L (2015), Castro L, Gadano N, Szenkman P, Lotitto E, Barafani M, Orozco V (2016), Navajas F, Panadeiros M, Natale O, (2012), BID (2022),Grupo Banco Mundial (2020).
[2] Cabe aclarar que el índice incluye la evolución de precios y tarifas de bienes y servicios del sector de energía, transporte, comunicaciones y agua potable.
[3] Último informe publicado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[4] En el año 1920, Arthur Pigou propuso corregir esta distorsión a través de impuestos que permitan igualar el costo marginal privado (más el impuesto) con el costo marginal social (que incluye los costos ambientales), lo que llevaría a producir la cantidad socialmente óptima.
[5] Medida tenida en cuenta en el Protocolo de Kyoto, artículo 17°.
[6] Cont W. Navajas F. Pizzi F y Porto A. (2020). El índice ilustra la evolución de precios y tarifas de bienes y servicios del sector de Energía, Transporte, Comunicaciones y Agua Potable. Dicho índice se encuentra deflactado por el Índice de Precios al Consumidor.
Referencias
Boletín N°6 de Precios y Tarifas. (2021) CEFIP-FCE-UNLP.
Castro L., Gadano N., Szenkman P., Lotitto E., Barafani M. y Orozco V. (2016): “Corriendo los desequilibrios en el sector energético: impacto de una convergencia tarifaria gradual con tarifa social”. CIPPEC.
“Calentamiento Global de 1,5°C”. (2019). Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático.
Cont W., Navajas F., Pizzi F. y Porto A. (2021): “Precios y tarifas y política económica Argentina: 1945-2019”. CEFIP-FCE-UNLP.
Delgado R., Eguino H. y López A. (2021): “Política fiscal y cambio climático. Experiencias recientes de los ministerios de finanzas de América Latina y el Caribe”. BID
Navajas F., Panadeiros M. y Natale O. (2012): “Workable environmentally related energy taxes”. Inter-American Development Bank.
“¿Por qué hay que cambiar la energía para salvar el clima?” (2019). Greenpeace.
Puig J. y Salinardi L. (2015): “Argentina y los subsidios a los servicios públicos: un estudio de incidencia distributiva”. Documento de Trabajo CEDLAS N°183.
“Situación y tendencias de la fijación del precio al carbono 2020 (2020)”. Grupo Banco Mundial.
“Tercer Informe Bienal de Actualización de Argentina a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático” (2019). Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. República Argentina.
Transferencias de carácter económico. Aspectos relevantes contenidos en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2021” (2021). Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública.
Guadagni A.: “Una nueva visión global de la energía frente al cambio climático” (2021). Blog de Economía del Sector Público. Universidad Nacional de La Plata.