Aportes a la Agenda Económica del 10 de diciembre
Por Adolfo Sturzenegger (FCE-UNLP)
Esta nota surge como una contribución al debate introducido por Jorge Remes Lenicov (JRL) en la nota del Blog de Economía del Sector Público «Problemas, conflictos y agenda de temas para el próximo gobierno«.
Una primera consideración se refiere al párrafo citado en la sección introductoria de dicha nota: “Esto significa que el próximo gobierno debería definir por dónde empezar (las prioridades), señalar cuáles son los instrumentos disponibles y presentar un programa integral y coherente”. A su vez señala que la “agenda de temas económicos”, o “programa económico” (PE), debe comenzar listando los objetivos y los instrumentos. En este sentido habría que tratar de confeccionar los dos listados. El párrafo indica, aunque algo implícitamente, dos juicios muy importantes. En cuanto a los objetivos, que el listado debe especificar prioridades. En una situación con un número de objetivos mayor al número de instrumentos disponibles, como parece ser nuestro caso hoy, un listado de objetivos sin prioridades serviría de muy poco. A su vez, por el lado de los instrumentos, el párrafo pide que se señale cuáles son los instrumentos disponibles. Entiendo que este último calificativo de JRL al listado de instrumentos quiere decir que en las actuales circunstancias de nuestra macro, puede haber acciones convencionales de política económica que hoy no están disponibles. Un caso claro de un instrumento disponible, por ejemplo en el 2002, que hoy no lo está, es el siguiente. En la década anterior a este año, en la década de la convertibilidad, se había logrado eliminar de raíz las inercias inflacionarias. De hecho, si persistía alguna, era deflacionaria. En este entorno estaba plenamente disponible el instrumento de generar variaciones significativas del tipo de cambio real de la economía. Vaya si lo estaba que el mercado concretó a lo largo de ese año una devaluación nominal del peso con relación al dólar del 230% y la inflación fue del 42%, i.e., la depreciación real bilateral peso-dólar fue del 162%. Tal formidable aumento en el precio relativo de los transables, por un lado, corrigió (generó superávit) rápidamente el resultado fiscal y, por otro lado, desde el segundo semestre de ese año hasta el 2007 la producción de transables y el PBI crecieron a tasas muy altas (alrededor del 9% anual) [1].
Por el contrario, en la economía de hoy, plagada de fuertes inercias inflacionarias, es imposible concretar depreciaciones reales significativas. Por ejemplo, en noviembre del 2015 nuestro tipo de cambio real bilateral con el dólar, según la serie del Banco Central, tenía un valor índice de 74,7. Al quitarse el cepo el 17 de diciembre de ese año se concreta una importante devaluación nominal del 33% con relación a aquel valor (la serie es base 100 ese 17/12/15). Frente a tal devaluación nominal las inercias comenzaron a actuar, y un año y medio después (mayo 2017), el índice es 78,6, esto es, una depreciación real bilateral con el dólar de sólo el 5,2% con relación a aquel valor de noviembre 2015. Claramente, hoy depreciaciones reales del peso significativas no es un instrumento disponible.
Más adelante en la nota, JRL señala: “Al principio todo debería estar enfocado al corto plazo”. Este es un aspecto central. El gran problema de corto plazo es salir de la estanflación. ¿Por qué? Porque la misma pone en marcha dos dinámicas retroalimentadoras altamente perniciosas. Una, al existir recesión cae la recaudación con lo cual se acentúa el déficit fiscal. Esto lleva a subir impuestos, o a bajar gastos, o a emitir más. Cualquiera de estas variaciones acentúan, en el corto plazo, la estanflación. La otra retroalimentación viciosa proviene de la alta inflación. Esta alimenta una situación de corrida latente contra el peso, lo que genera alta salida de capitales y frecuentes devaluaciones nominales. Cualquiera de estas cosas acentúa la estanflación. Nada es sostenible hoy si la economía no se aleja de la situación estanflacionaria existente.
Después de los aspectos introductorios, la nota de JRL pasa a un segundo apartado titulado “El acuerdo económico y social”. En circunstancias normales de una economía, tales acuerdos no son de mi preferencia. En circunstancias tan especiales y difíciles como la nuestra, es posible que puedan tener alguna utilidad de coordinación, expectativas y credibilidad.
De concretarse algún acuerdo, “keep it simple please”. En este sentido, de las dos cuestiones que JRL piensa que hay que incluir, solo lo haría con el de “precios relativos”. Los aspectos macro son más cuestión del propio Poder Ejecutivo que de un acuerdo. ¿Y qué precios relativos? No los precios relativos privados. Dejemos que los precios de las 700.000 unidades productivas de nuestro sector privado se fijen libremente. Con la recesión y las capacidades ociosas existentes no hay ninguna posibilidad de desequilibrios por este lado. Pero sí intentemos con el Acuerdo un shock coordinador heterodoxo que quiebre (¿lleve a cero?) temporariamente las dinámicas nominales de inercias inflacionarias existentes. Quedan incluidos los grandes precios nominales inerciales que experimentan alguna injerencia “pública”, como tipo de cambio nominal, tasa de interés nominal, impuestos y tasas, tarifas, combustibles, y otros; y aquellos que experimentan injerencia sindical, como salarios nominales registrados.
En mi trabajo, «Argentina: coyuntura macroeconómica preelectoral. Problemas y propuestas.» [2], que presentara en marzo de 2019 en la Academia Nacional de Ciencias Económicas (ANCE), propuse un shock heterodoxo de estabilización casi igual a lo postulado en el párrafo anterior.
En un tercer apartado, JRL presenta interesantes opiniones sobre cinco temas: 1. Inflación y precios relativos; 2. Déficit fiscal e impuestos; 3. Política monetaria y cambiaria; 4. FMI y deuda pública; y 5. Reactivación y empleo. Me detendré sólo en el segundo.
En los últimos 8 años, desde 2012, la presión tributaria sobre el sector privado de la economía aumentó permanentemente. Este aumento fue una causa (hubo también otras) de gran importancia para que la economía entrara (y se mantuviera) en estanflación. Los aumentos de impuestos generan tanto mayor inflación (exceptos los sobre exportaciones), como menor actividad económica. Uno de los aumentos de impuestos con mayor impacto estanflacionario fue en los últimos años el aumento de las tarifas (disminución de subsidios económicos). Estos subsidios no deben ser considerados gastos públicos reales sino que son impuestos negativos que al quitarlos o reducirlos aumentan los impuestos netos que tiene que pagar el sector privado.
“La presión tributaria es altísima y debe ser reducida”, dice JRL. Totalmente de acuerdo. Ahora, JRL, en este punto, no avanza mucho más allá de esa afirmación y es probablemente en este asunto donde más haya que avanzar. Como primera cuestión, ¿a qué impuestos nos referimos? Obviamente a los impuestos vigentes más importantes, que son impuestos sobre flujos: ingresos, ventas, exportaciones, importaciones, uso de factores de la producción, consumo, servicios, etc. Existen también, aunque menos importantes hoy, impuestos sobre stocks: sobre los stocks originarios, metro cuadrado urbano y hectárea rural; y sobre los stocks producidos, inmuebles construidos, material de transporte, máquinas y equipos de producción, activos financieros (muy magros en el país), otros activos reales, etc.
Al aceptar que lo que hay que hacer es concretar la reducción, aparece inmediatamente la segunda cuestión, ¿y el déficit fiscal?
Como a corto plazo no hay financiamiento interno ni externo, si se pensara que tal reducción de impuestos bajara la recaudación tributaria y, como consecuencia, aumentara el déficit fiscal, se concluiría que este aumento se cubriría con emisión de dinero por parte del Banco Central. Dentro de esta forma de pensar se razona: “dadas las dificultades políticas para bajar el gasto público y dadas la actual situación fiscal y financiera y los riesgos hiperinflacionarios existentes, si alguien pensara hoy en bajar las retenciones, y/o bajar el IVA, y/o bajar otros impuestos, estaría totalmente equivocado”. “En otras circunstancias sería bueno concretar tales bajas, pero hoy es imposible o, al menos, muy peligroso hacerlo”.
Es una forma de pensar, la cual creo dominante hoy dentro de mis colegas en la profesión. De cualquier manera, me permito presentar cinco cuestiones para tener la posibilidad de contar con formas de pensar alternativas acerca de la reducción tributaria. Esas cuestiones también pretenden estar ancladas en las circunstancias actuales de nuestra coyuntura macroeconómica, particularmente ancladas en los ocho años de estanflación. Así que hay campo propicio para la discusión. Esas cuestiones son:
- Si la reducción tributaria la pudiéramos acompañar por reducciones equivalentes en gasto público improductivo, todos estaríamos de acuerdo en concretarla. Pero es claro que la reducción de gastos puede tener costos. Políticos, como indicamos antes, pero también económicos. Con tanta capacidad ociosa enfriar más la economía puede no ser lo aconsejable en el corto plazo. Hasta aquí, entonces, no hay razones para discrepar con la forma de pensar dominante. Es en los 4 puntos siguientes donde si las hay.
- ¿Es la alternativa de no reducción (¿aumento?) tributaria, sostenible? Llevamos 8 años aumentando los impuestos con el resultado de afirmar cada vez más la estanflación. La salida de esta situación es accionar para simultáneamente reactivar la economía y bajar la inflación. Es precisamente lo que se obtiene al bajar los impuestos. Es precisamente lo que permite desplazar la oferta agregada en la dirección de bajar la inflación y aumentar la actividad productiva del sector privado. Y, ¿no se lo va a utilizar?
- Afirmando el punto anterior de insostenibilidad. Otra forma de ver lo insostenible que puede ser la alternativa de no reducción tributaria, es que mientras los impuestos suben, la recaudación real fiscal está bajando. La comparación 2019 con relación al año anterior así lo comprueba. Cae generalizadamente, tanto en Nación, como provincias, a tasas similares (¿sistémicas?), en las dos jurisdicciones. Lo hace persistentemente a lo largo de este año. ¿Es sostenible una dinámica macro fiscal como esta? Por supuesto que no. ¿Está o no nuestra economía transitando en el lado negativo de la curva de Laffer?
- Parece claro que hoy no hay financiamiento. ¿Quién va a financiar a un país endeudado, sumergido hace 8 años en una fuerte y pertinaz estanflación? Ahora, si una reducción tributaria señalizara una salida creíble a tal situación, ¿seguirían en cero las posibilidades de financiamiento?
- Pero vayamos al punto más importante para poner en duda la forma dominante de pensar nuestra dinámica macro fiscal. En todo momento, a lo largo de estos comentarios, cuando nos referimos a la reducción tributaria estamos pensando sólo en los impuestos que hemos definido sobre flujos: retenciones, IVA, Ingresos Brutos, Ganancias, Aportes a la SS, cheques, diversas tasas provinciales y municipales, otros impuestos sobre flujos. Para nada estamos incluyendo en la reducción propuesta los impuestos sobre los stocks: inmobiliario rural, inmobiliario urbano, bienes personales, otros impuestos sobre stocks. Por el contrario, estamos pensando en aumentarlos significativamente, en línea con propuestas de diversos economistas: H. Nunez Miñana [3], R.Cuello [4], H. Piffano y A. Sturzenegger [5], A. Sturzenegger y D. Medrisch [6]. De hecho, estamos proponiendo una fuerte restructuración de nuestro sistema tributario hacia tributos con mucho menor factibilidad de evasión y mucho más adaptables a los principios de correspondencia fiscal.
Notas
[1] Casi en nada influyeron en esas tasas el precio de nuestros commodities agrícolas como erróneamente se postula. De hecho, en esos 5 años, el precio promedio de la soja en Chicago fue de 253 dólares la tn. Hoy es de 340 dólares.
[2] https://anceargentina.org/site/trabajos/Sturzenegger_ANCE032019.pdf
[3] Nuñez Miñana, H., (1985), “Validez Actual del Impuesto a la Renta Neta Potencial de la Tierra en la Argentina”, Desarrollo Económico, Vol. 25, Nº 98, Julio-Setiembre.
[4] Pendiente.
[5] https://aaep.org.ar/anales/works/works2010/piffano_sturzenegger.pdf
[6] Sturzenegger, A. y Medrisch, D. (2001), “Sistema Tributario Argentino: Una Propuesta de Simplificación Extrema”, Academia Nacional de la Empresa, Buenos Aires.