Los residuos contaminan y su tratamiento no es gratis
Por Marcelo Garriga (CEFIP-FCE-UNLP) y Norberto Mangiacone (CEFIP-FCE-UNLP)
La presente nota tiene por objetivo dar un marco de referencia para el análisis de la problemática relacionado con la disposición de residuos sólidos urbanos en el área metropolitana de Buenos Aires. Con tal motivo, la caracterización del fenómeno citado con base en evidencia empírica y literatura especializada en la materia, constituyen un punto de partida para el proceso decisorio.
El contexto internacional: Hacia dónde va el mundo
La experiencia de los países más avanzados en el tratamiento de los residuos puede servir de aprendizaje para los aquellos en vías de desarrollo. Sin embargo, hay que ser cuidadosos en no copiar recomendaciones de países que enfrentan fuertes limitaciones territoriales (restringe las opciones de enterramiento de residuos) y que cuentan con otra capacidad en términos de recursos económicos y disponibilidad tecnológica.
La cantidad de residuos de los países que componen la Unión Europea muestra una evolución estrechamente vinculada a las variaciones del PBI, en un contexto de un significativo esfuerzo para reducir la cantidad de residuos (1,4 Kg por persona por día). Las series arrojan un coeficiente de correlación de 0.54 (Figura 1).
Por su parte, la composición del tratamiento final de los residuos ha cambiado significativamente con el trascurso del tiempo (Figura 2). La disposición en rellenos sanitarios ha disminuido fuertemente entre los años 1995 y 2018 como resultante de cambios en la normativa de la UE en materia de gestión de RSU. De representar más del 60% se redujo a casi el 20%. Se observa un sensible crecimiento de la cantidad de residuos tratados por compostaje (de representar 6% en 1995 a 17% en 2018) y reciclado (de representar 12% en 1995 a 30% en 2018). También la incineración y termovalorización energética crece de manera significativa reportando en 1995 una participación del 15% mientras que en 2018 la misma se ubica en torno al 28%.
En el caso de los EEUU la situación es diferente (Figura 3). Los rellenos sanitarios siguen ocupando un lugar central en el tratamiento final de residuos, la incineración y termovalorización mantiene niveles estables cercanos al 12% y el reciclado ha aumentado en el período 1995-2017.
México es el caso de un país de ingresos medios y amplia disponibilidad de territorio donde se observa la utilización creciente de rellenos sanitarios (Figura 4). La disponibilidad de datos solo permite observar la evolución en la estructura de tratamiento de residuos hasta el año 2012. Es importante resaltar que se encuentra en proceso de construcción una planta con tecnologías de termovalorización energética con un plazo de finalización estimada en el corriente año que podría modificar parcialmente esta matriz (se procesarían 4.500 tn de residuos diarias que generarían electricidad para la red de subte). Cabe destacar que el proyecto mencionado se encuentra emplazado en la Ciudad de México la cual enfrenta serias restricciones de terrenos disponibles para continuar con la opción de relleno sanitario. En este caso particular, la publicación de datos actualizados será una herramienta necesaria para la caracterización de la estructura de tratamiento frente a la adopción de nuevas tecnologías.
¿Qué explica políticas diferenciales en el tratamiento y disposición final de residuos?
Existen cuatro variables clave que pueden explicar las distintas formas de tratamiento de los residuos: el nivel del PBI per cápita, el territorio habitable y las características geográficas, la densidad poblacional y la capacidad regulatoria y ambiental.
En general los países de la Unión Europea presentan un alto PBI per cápita, son densamente poblados, enfrentan una considerable reducción del espacio disponible para llevar adelante rellenos sanitarios (ya se ha alcanzado ciertos límites territoriales), pero cuentan con una gran capacidad regulatoria. En este contexto la incineración y termovalorización energética es una alternativa viable junto a políticas de reciclaje y compostaje.
La situación es diferente en EEUU y México, que disponen de grandes territorios para utilizar rellenos sanitarios, aunque en algunas regiones particulares está alternativa ya no está disponible (por ej. Nueva York y Ciudad de México).
Los costos de estas opciones difieren sustancialmente. De acuerdo con estimaciones del Banco Mundial (2012) los costos de gestión de los residuos sólidos según el método de disposición final presentan valores muy disimiles. La incineración y termovalorización es casi cuatro veces más costosa que los rellenos sanitarios (Figura 5).
Los aspectos señalados indican que la termovalorización energética es solo utilizable en los países en desarrollo en casos acotados, en los cuales la alternativa de rellenos sanitarios no está disponible y donde se han extremado las políticas de reducción, reciclaje y compostaje de residuos.
Señales de precios e instrumentos fiscales
Los modelos económicos neoclásicos tradicionales suponen el libre tratamiento y disposición final de los bienes. Ante la falta de políticas públicas destinadas a fijar los precios de los residuos sólidos e internalizar las externalidades, la mayoría de los consumidores se comportan como si este fuera el caso. Generan residuos hasta que el beneficio marginal de un residuo adicional es cero. Por supuesto, la eliminación gratuita es un mito: la recolección y disposición de residuos consume recursos valiosos, como mano de obra, capital, tierra y combustible. Estos costos pueden no reflejarse adecuadamente en los precios o a menudo carecen de transparencia y visibilidad. Las políticas de incentivos para minimizar los costos de la generación de residuos y dar señales claras a los gobiernos locales y a los consumidores son: i) cargo por recolección y tratamiento (waste collection charges), ii) cargo/precio disposición final (tipping fees), iii) impuesto a los rellenos sanitarios (landfill taxes), iv) impuesto a los bienes finales (advanced disposal fees).
Los ingresos provenientes de estos instrumentos están fuertemente correlacionados con la gestión de los residuos, dando señales claras en pos de una menor producción de residuos y mayor reciclaje. En la figura 6 puede verse la correlación positiva entre los ingresos provenientes de los residuos y la tasa de reciclaje.
De la misma manera, en el Reino Unido (UK) se observa cómo los impuestos sobre los rellenos sanitarios (landfill tax), dirigidos a internalizar las externalidades que produce la generación de residuos, reducen sensiblemente la cantidad de residuos vertidos en los rellenos (Figura 7).
En el mismo sentido, la literatura económica (Fullerton y Kinnaman, 1995 y Garriga, 2011) muestra como las señales de precios, cargos e impuestos modifican la conducta de los agentes económicos. En forma estilizada se presentan los principales resultados:
- Precio cero para la recolección y disposición de residuos lleva a que se produzcan residuos hasta el punto en que el beneficio marginal de un kilogramo adicional de generar residuos es cero. Es decir, se producen más residuos que lo socialmente óptimo. Existe una elasticidad precio negativa de la generación de residuos.
- Cada individuo genera residuos considerando solo sus costos y beneficios, sin tener en cuenta los costos para el conjunto de la sociedad (externalidades negativas). La forma de corrección de esta externalidad es a través de impuestos ambientales
- Precios de transporte de residuos inadecuados (por ejemplo, excesivamente bajos) puede conducir a que los mismos se trasladen para su tratamiento a regiones alejadas (contrariamente a lo que indica la experiencia internacional y la eficiencia económica).
- Los riesgos de establecer un sistema de precios es que los individuos se deshagan de los residuos en lugares inapropiados o se quemen ilegalmente (dumping o burning).
La situación en AMBA
El área metropolitana de Buenos Aires tiene organizada la disposición final de residuos a través del CEAMSE. La empresa, propiedad de la Provincia de Buenos Aires y CABA, fue creada hace más de 40 años en tiempos de la dictadura militar, en donde el enfoque de gestión se focalizaba en la administración centralizada y la minimización de los costos de transporte.
Este sistema de disposición se encuentra en un período que requiere algún replanteo. En la actualidad, los residuos del AMBA se concentran en Norte III con una disposición anual de más de 5 millones de toneladas de residuos, con fuertes externalidades ambientales (crecen exponencialmente con la cantidad de residuos), altos costos de transporte y con un déficit anual de $6.500 millones. Los precios de disposición, transporte y centros de transferencia que pagan los municipios al CEAMSE están alejados de los costos reales. En este contexto, los incentivos a reducir la cantidad de residuos y aumentar el reciclado son bajos. No hay señales claras en este sentido.
Tanto la Ciudad de Buenos Aires como los municipios que conforman el GBA enfrentan tarifas sistemáticamente por debajo de los costos de tratamiento, transferencia y disposición final de residuos, lo cual deriva en significativos subsidios al sector para cubrir el financiamiento de la actividad. Además del problema de incentivos, los subsidios implícitos violan el principio de equidad horizontal entre municipios, ya que los municipios del interior que no reciben el servicio financian indirectamente al AMBA.
Este esquema de incentivos, lejos del objetivo de reducción progresiva del volumen per cápita de RSU generado anualmente, no sólo aumenta los costos ambientales y de transporte, sino que libera a los municipios de la responsabilidad de asumir los costos reales de tratar los residuos.
¿Hacia dónde dirigir los esfuerzos?
A modo de conclusión, resulta relevante plantear un conjunto de puntos sobre los cuales debería focalizarse el accionar de las políticas públicas, a saber:
- Los residuos son una responsabilidad básica municipal.
- La estructura tarifaria del CEAMSE debe reflejar los costos reales de cada servicio. Esto estimularía la separación de los residuos en origen y su reciclado, abaratando los costos de tratamiento de la basura.
- La disposición ilegal de la basura requiere mayor control social, educación ciudadana, entre otras políticas.
- Es necesario comenzar a generar las señales de precios, tarifas e impuestos que conduzcan a un sistema de recolección y tratamiento de los residuos sustentable económica y ambientalmente.
Se requiere un cambio cultural donde los gobiernos locales y la ciudadanía reconozcan el problema: Los residuos contaminan y su tratamiento cuesta mucho dinero.
Referencias
Banco Mundial (2012). “What a waste. A global review of solid waste management”. Urban development series; knowledge papers no. 15. World Bank, Washington, DC.
Fullerton, D. y Kinnaman, T.C. (1995). “Garbage, recycling, and illicit burning or dumping”. Journal of Environmental Economics and Management 29(1): 78-91.
Garriga, M. (2011). “Incentivos Económicos para un Manejo Eficiente de la Generación y Disposición de Residuos”. Serie Trabajos Docentes, FCE-UNLP.
Thornton, M. (2019). “Disposal is Not Free: Fiscal Instruments to Internalize the Environmental Costs of Solid Waste”, FMI, WP 283.
