Desafíos de políticas públicas en la era de los robots

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Por Walter Rosales (FCE-UNLP)

«Las fábricas del futuro tendrán dos empleados: un hombre y un perro. El hombre estará ahí para darle de comer al perro y el perro estará ahí para evitar que el hombre toque las máquinas” (en Oppenheimer, 2018).

Esta frase ilustra la relevancia del problema a analizar. El avance tecnológico, a través del empleo de robots, automatización e inteligencia artificial, podría generar grandes mejoras en la productividad, empleo y salario. Pero considerando las fricciones de las economías de los países, podría observarse desempleo tecnológico con caída del salario, de las tasas de ahorro y de consumo agregado, a la vez que un deterioro en la distribución del ingreso. Por lo tanto, no es claro cuál sería el impacto sobre el bienestar. En este contexto, se discute qué políticas públicas deberían implementarse. ¿Tendrían que aplicarse impuestos a los robots? ¿Qué rol ocupan las políticas educativas? ¿Cuán adecuadas son las instituciones que regulan el mercado de trabajo?

¿Cuál es la discusión?

La preocupación sobre el impacto del cambio tecnológico no es nueva. El debate se inicia en el siglo XIX, cuando máquinas sustituyeron al trabajador textil y la mecanización de la agricultura reemplazó a una gran cantidad de trabajos manuales.

En la noción de Schumpeter de “destrucción creativa”, las formas de trabajo y producción son reemplazadas por nuevas tecnologías, asociadas a nuevas formas de trabajo más productivas, pero no sin costo. Keynes en 1930 predijo para todo el siglo un desempleo tecnológico generado por el reemplazo de trabajo humano por máquinas. Estas ideas siguieron siendo sostenidas por W. Leontief en 1983.

Estas predicciones estuvieron lejos de ser verificadas. Acemoglu y Restrepo (2017, a) dan cuenta del impacto positivo del cambio tecnológico sobre el empleo. Destacan la creación de nuevos trabajos, como, por ejemplo, el de analistas de negocios en la década de los ’80, el de técnicos en radiología en los ’90, y el de desarrolladores de software en los 2000. En general, desde la década del ’80, el crecimiento del empleo ha sido más grande en sectores con mayor cantidad de nuevos tipos de trabajo.

No obstante, en la actualidad se está frente a un desafío mayor. Diversos estudios dan cuenta de un importante impacto de la tecnología sobre el mercado de trabajo. Se estima que alrededor de la mitad de los trabajos en Estados Unidos serían reemplazados por la automatización en los próximos años. Según el informe de Mckinsey Global Institute (2017) el 5% de las ocupaciones pueden ser totalmente automatizadas, pero el 60% de las ocupaciones tienen una proporción no menor del 30% de tareas que pueden ser reemplazadas por la automatización. Estimaciones similares presenta el estudio de OECD (2016). Los países en desarrollo no escapan de esta tendencia. El informe del Banco Mundial (2016) estima que dos terceras parte del empleo en estos países son susceptibles de automatización.

¿Qué trabajos estarían en riesgo de ser reemplazados por la tecnología?

En general, el avance tecnológico alcanza a la mayoría de los trabajos hoy conocidos, pero hay algunos que corren un mayor riesgo. A. Sandberg (Ph.D. en neurociencias computacionales de la Universidad de Oxford) señala que, si un trabajo puede explicarse fácilmente, entonces puede automatizarse, si no, no. En la misma línea, M. Osborne de la misma universidad sostiene que “la probabilidad de automatización de un trabajo está muy estrechamente relacionada con el nivel de habilidades o estudios. La gente con altos niveles de habilidades o estudios estará bien equipada para moverse hacia los nuevos trabajos que surjan en los próximos años, mientras que los que están menos capacitados serán los que corren más riesgo de ser reemplazados por completo” (en Oppenheimer, 2018).

Frey y Osborne (2013), cuyas conclusiones pusieron el tema en el centro del debate, calculan la probabilidad de que un trabajo sea reemplazado por la tecnología. Presentan un ranking de 702 actividades. de los cuales el 47% de los empleos podría desaparecer en 15 o 20 años por la automatización (con probabilidades mayores 0,7). Entre ellos se encuentran los trabajos de oficinistas o administrativos, los asociados a almacenamiento o procesamiento de información, trabajos relacionados con ventas, servicios de contabilidad y liquidación de impuestos, guías de turismo, camioneros, mozos, chefs, etc., etc. En el otro extremo, cobran robustez aquellos trabajos relacionados con actividades recreativas, la salud mental, el cuidado de ancianos, entre otros.

¿Qué es un robot y qué impacto tendrían?

El término robot, acuñado por el escritor L. Capek en 1920, proviene del checo “robota” que significa servidumbre o trabajo pesado. Se trata de elementos tecnológicos o máquinas, controladas automáticamente, reprogramables y de usos múltiples.

La automatización (entendida en sentido amplio) y/o la robótica permite a las firmas utilizar capital en lugar de trabajadores, generalmente no calificados, en la realización de tareas repetitivas. Pero a la vez, crean nuevas formas de trabajo, complementarias con la tecnología, que pueden ser ocupadas por personas más capacitadas, en cuyo caso tengan ventajas comparativas. La capacidad de adaptación de la fuerza laboral es crucial para no ser desplazada. Conceptualmente, según lo señala Acemoglu y Restrepo (2017, b): “If this comparative advantage is sufficiently important and the creation of new tasks continues, employment and the labor share can remain stable in the long run even in the face of rapid automation.”

En un enfoque estático, los efectos de la automatización serían; (i) una reducción de la participación del factor trabajo en la producción de bienes y una disminución del empleo laboral (efecto desplazamiento), pudiendo también disminuir el salario; (ii) la creación de nuevos trabajos, que derivaría en mayor participación del trabajo en la producción, mayor empleo y mayores salarios (efecto productividad).

El efecto productividad contrarresta al efecto desplazamiento, por el aumento de la demanda de trabajo no automatizado; por la mayor acumulación de capital que impulsaría un aumento de la demanda de trabajo; y por el aumento de la productividad en trabajos previamente automatizados (tecnología complementaria entre sí) (Acemoglu y Restrepo, 2018). Históricamente, la producción era cada vez más trabajo-intensiva a pesar de la mecanización, dando cuenta de que el efecto de la mayor productividad y creación de nuevos trabajos era mayor que el efecto desplazamiento. Sin embargo, estimaciones recientes sobre el impacto de la robotización sugieren un impacto negativo sobre el empleo y salario. Acemoglu y Restrepo (2017, a) estiman para Estados Unidos, una pérdida neta de 3 a 5 empleos por cada robot adicional que se incorpora en la economía, y una caída del salario agregado entre el 0,25% y 0,5% ante un aumento de un robot por cada mil empleados.

El impacto en el bienestar es a priori ambiguo. En teoría, si la automatización generara un aumento de productividad, y el mercado de trabajo es competitivo, la reducción subyacente del empleo no generaría costo de bienestar. Por lo tanto, la automatización aumentaría el bienestar agregado. Esta conclusión cambiaria a un resultado opuesto, si se parte de supuestos más realistas, donde habría fricciones o rigideces en el mercado de trabajo (por ej. que los trabajadores no puedan adaptarse y reincorporarse al mercado de trabajo). Por otra parte, la creación de nuevos trabajos estaría siempre asociada a un mayor empleo y mayores salarios.

Guerreiro y otros (2019) distingue en su modelo dos tipos de trabajo: rutinarios y no rutinarios. Los primeros son aquellos susceptibles de ser reemplazados por otro insumo intermedio (robots). Destacan el impacto negativo en la distribución del ingreso, producto de la caída del salario del trabajo rutinario, necesaria para que éste sea competitivo con la automatización.

Porter (2019) sostiene que la robotización produce, además, una reducción de la recaudación tributaria (reduce la base imponible de los impuestos al trabajo), y aumenta la demanda de servicios del estado, que debería asistir a los trabajadores sustituidos por la tecnología. Otros advierten también el problema del financiamiento de los sistemas previsionales.

En una visión macroeconómica, Sachs y otros (2015) concluyen que el incremento de la productividad de la robótica podría aumentar temporariamente el producto, pero al bajar la demanda de trabajo, puede bajar el salario y el consumo, disminuyendo así el producto en el largo plazo (paradoja de la productividad de la robótica). En la misma línea, Martín Ford en su libro “The Rise of The Robots” (2015) plantea un escenario poco optimista: “Beyond the potentially devastating impact of long-term unemployment and underemployment on individual lives and on the fabric of society, there will also be a significant economic price. The virtuous feedback loop between productivity, rising wages, and increasing consumer spending will collapse”.

¿Impuestos a los robots?

Los potenciales problemas de la automatización (desempleo tecnológico, aumento de la desigualdad de la distribución del ingreso, pérdida de recaudación tributaria, reducción del producto en el largo plazo, etc.) llevan a pensar en impuestos a los robots. Bill Gates propuso esta idea, generando una amplia discusión en el ámbito de los economistas. En 2016, el parlamento europeo rechazó la propuesta de aplicar un impuesto a los robots para financiar el reentrenamiento de los trabajadores que fueron sustituidos por la tecnología. Por otro lado, Korea del Sur, el país más robotizado del mundo con más de 600 robots instalados en la industria cada 10 mil empleados, contra un promedio mundial de 74, redujo la deducción impositiva de la inversión en automatización en 2017.

Existen argumentos a favor y en contra de esta medida. En el enfoque de tributación óptima de Diamond y Mirrlees (1971), los bienes intermedios no deberían ser gravados para garantizar la eficiencia productiva: “The optimal tax structure includes no intermediate good taxes, since these would prevent efficiency (…) In the absence of profits, taxation of intermediate goods must be reflected in changes in final good prices. Therefore, the revenue could have been collected by final good taxation, causing no greater change in final good prices and avoiding production inefficiency”.

Siguiendo este enfoque, los robots no deberían ser gravados, ya que encarecerían los costos de producción, cambiarían precios relativos, introduciendo ineficiencias. Guerreiro y otros (2019) llegan a similar conclusión en un escenario donde la tecnología ha sustituido completamente al trabajo.

En un contexto realista, cambian los supuestos iniciales. La estructura tributaria de los países introduce distorsiones en contra del trabajo humano. Mientras que la mano de obra se ve afectada por crecientes impuestos (a la nómina salarial, a la seguridad social, y otros impuestos estaduales y/o locales), el propietario del capital tiene la posibilidad de deducir la depreciación de la tecnología, entre otros incentivos fiscales. Esta situación induce a las empresas a automatizar el trabajo para evitar la carga de los impuestos, impactando negativamente sobre el empleo.

Siguiendo esta lógica, un impuesto a los robots apuntaría a la neutralidad entre el factor trabajo y capital. De esta forma, el mercado tomará las decisiones de empleo de factores en función de la productividad de estos y no de las distorsiones generadas por los impuestos. La neutralidad también podrá alcanzarse disminuyendo los impuestos laborales u otras rigideces asociadas al empleo que elevan el costo de la mano de obra (por ej. doble indemnización).

Otro objetivo que se esgrime sobre los impuestos a los robots es el de morigerar el impacto negativo en la distribución del ingreso. La aplicación de este tipo de impuestos encarecería relativamente al factor capital, por lo que reduciría su utilización. Disminuiría el efecto desplazamiento, impactando positivamente en el empleo y salario de los trabajos repetitivos que compiten con el capital. Al mismo tiempo, frenaría la creación de nuevos trabajos complementarios con la tecnología, que son más productivos y por lo tanto con salarios más altos. Pero al analizar la incidencia económica, no hay demasiada claridad sobre quién terminaría soportando la carga de la imposición a los robots. Finalmente, los impuestos son soportados por personas físicas (humanos) en sus distintos roles (consumidores de bienes finales versus dueños de la tecnología). En función de ello, el impacto distributivo es también incierto.

En la práctica, implementar un impuesto de este tipo presenta algunas dificultades. En primer lugar, se necesita definir qué se entiende por robot. Después de todo, una simple pc de escritorio ha permitido automatizar muchas tareas y probablemente haya reemplazado varios trabajos realizados por humanos. Y si se llega a una definición satisfactoria, se plantea el desafío de qué criterio adoptar: ¿se debería gravar el hipotético salario del robot (en función de su productividad), la capacidad de pago incremental del dueño de tal tecnología, o el valor que tenga el robot?

Consideraciones finales

El desafío que plantea el cambio tecnológico, a través de la automatización, los robots y la inteligencia artificial exige un replanteo de las políticas públicas en varias dimensiones.

Gravar la tecnología podría atenuar algunos efectos no deseados solo en el corto plazo. En todo caso, debería complementarse con reformas en el mercado laboral que hagan al factor trabajo más competitivo (revisión de los convenios colectivos, de la carga de los impuestos al trabajo, del rol de los sindicatos, etc.).

A su vez, las políticas educativas deberían adecuarse al avance tecnológico y tal vez también a la posibilidad de reentrenar trabajadores expulsados del mercado de trabajo.

Argentina parece no estar preparada para el probable impacto del cambio tecnológico. Más de dos terceras partes de los empleos registrados (alrededor de 8 millones) son no calificados o corresponden a tareas operativas (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2019). Estos empleos están siendo ocupados por personas que en un 50% no alcanzaron a completar la educación secundaria (en base a datos de EPH).

A su vez, el sistema educativo muestra importantes falencias en términos del desempeño académico alcanzado. Conforme a los resultados de pruebas estandarizadas (PISA, 2018), algo más de la mitad de los jóvenes estudiantes no superan el nivel 1 en lectura (manejo elemental en la interpretación de textos). En ciencias el 47% no supera el nivel mínimo, y algo más grave en matemáticas con el 69%.

El sector público también enfrenta el desafío de financiar una planta de personal administrativo pasible de ser sustituida por tecnología y cada vez más costosa en términos relativos. Las normas que garantizan la estabilidad del empleo solo podrán retrasar la implementación de la automatización, pero no evitarla. Vegetativamente, en 25 años podría reducirse en un 50% el stock de agentes públicos administrativos si se congelaran los ingresos a planta. Esa reducción podría suceder a causa de la tecnología en mucho menos años, tal como se ha observado en el caso de la banca pública de la provincia de Buenos Aires.

Se agradecen los comentarios de Marcelo Garriga.

 

Referencias bibliográficas

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