¿Es posible aumentar el impuesto inmobiliario?

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Por Marcelo Garriga (FCE-UNLP)

En el medio del ajuste fiscal producto de los desequilibrios macroeconómicos y las restricciones al acceso al financiamiento, las provincias acordaron con la Nación la creación de un organismo federal, para que las valuaciones fiscales de los inmuebles reflejen la realidad del mercado y permitan mejorar el desempeño recaudatorio del impuesto inmobiliario.

El consenso fiscal y la imposición a las propiedades

El consenso fiscal firmado por el Gobierno Nacional y las Provincias en diciembre de 2017 establece respecto a la imposición sobre las propiedades y a la determinación del valor fiscal de los bienes inmuebles lo siguiente:

  1. Disponer de un organismo federal que cuente con la participación de las provincias y de la CABA, que determine los procedimientos y metodologías de aplicación para todas las jurisdicciones con el objeto de lograr que las valuaciones fiscales de los inmuebles tiendan a reflejar la realidad del mercado inmobiliario y la dinámica territorial.
  2. El Gobierno Nacional se compromete a no crear nuevos impuestos nacionales sobre el patrimonio ni incrementar la alícuota del Impuesto sobre los Bienes Personales.
  3. Fijar alícuotas del Impuesto Inmobiliario en un rango entre 0,5% y 5% del valor fiscal establecido conforme lo previsto en el punto 1).

El objetivo de este punto del acuerdo es mejorar la performance recaudatoria del impuesto inmobiliario, de modo que permita reducir la presión tributaria del Impuesto a los ingresos brutos (por sus efectos adversos sobre la eficiencia económica) sin deteriorar los recursos propios provinciales.

Limitaciones del impuesto

En Argentina, los inmuebles son gravados por los tres niveles de gobierno sin que exista ningún tipo de coordinación: Bienes personales (N), Retenciones a las exportaciones agropecuarias? (N), Impuesto inmobiliario urbano y rural (P), Impuesto a la transmisión gratuita de bienes (P), Impuestos de sellos a la transferencia de inmuebles (P), Sobre alícuota al impuesto inmobiliario a las propiedades de más valor (P). Alumbrado, barrido y limpieza (M), Tasa por Conservación, Mejorado y Reparación de la Red Vial (M). Puede observarse que existe una competencia tributaria vertical.

Esta competencia lleva a que aumentos en las valuaciones catastrales por parte de las provincias aumentan la base imponible del impuesto a los bienes personales recaudado por la Nación y la tasa de alumbrado, barrido y limpieza cobrado por los municipios. La misma debilita la base imponible del impuesto y los incentivos a aumentar su recaudación, ya que las provincias comparten la base con el resto de las jurisdicciones. Por ejemplo, a pesar de que la Nación se comprometió en el Consenso Fiscal a no aumentar el impuesto a los Bienes Personales, acordó con la oposición aprobar un proyecto de ley para incrementar las alícuotas.

El espacio fiscal para aumentar este tributo es limitado. La presión tributaria del inmobiliario sumados los tres niveles de gobierno, sin considerar las retenciones a las exportaciones del sector agropecuario, da un valor cercano al 1,0% del PBI (Nación, 0,20% del PBI, Provincias 0,40% y Municipios 0,40%), que es muy similar al monto recaudado por los países desarrollados [1].

Pero quizás una pregunta más de fondo es ¿quién debería recaudar este impuesto? Al ser un tributo de base inmóvil y oferta fija ¿no deberían recaudarlo los gobiernos locales, es decir los municipios? ¿No es esto lo que nos dice la teoría del federalismo fiscal?

Los problemas de administración tributaria no son menores como lo revela la mayoría de los estudios sobre el impuesto (Bird 2010, 2014). La necesidad de tener actualizados los catastros y las valuaciones fiscales no es un problema menor. La valuación catastral es muy compleja si se pretende evitar arbitrariedades. Una propiedad con iguales condiciones constructivas en un barrio con características similares, puede diferir en su valuación por tener mejores escuelas, mayor seguridad, más cuidado del medio ambiente, etc.

Respecto al impacto distributivo del impuesto, la literatura muestra perspectivas diferentes sobre este punto. Por un lado, algunos consideran que grava los servicios de vivienda que son consumidos más intensivamente por los más pobres. En este caso sería regresivo. Otra visión es que recae sobre un bien de capital y, por lo tanto, es progresivo (Bird et al 2014).

La resistencia política a recaudar este tributo es evidente. Como señala Bird (2010) “a feature that in principle makes the property tax a good source of local government revenue in practice makes it especially vulnerable to political resistance. It is little surprise that academics generally tend to be much fonder of the property tax than are the politicians who actually have to impose it”. La “visibilidad” del impuesto eleva los costos políticos de incrementar este tributo (como lo demuestra la evolución comparada en la Provincia de Buenos Aires del impuesto inmobiliario y el de los ingresos brutos (Porto et al 2014)).

Participación del impuesto a los Ingresos Brutos e Inmobiliario en total. 1885-2010

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Otro punto relevante es la disociación entre el flujo de ingresos y el pago del impuesto (el impuesto se cobra sobre un stock no sobre un flujo). Ello puede traer resistencia al pago en períodos donde la actividad económica se encuentra en una etapa recesiva como la actual. Esto es particularmente importante en las personas adultas que tienen un solo inmueble. Se produce un desfasaje entre el valor de la propiedad, los impuestos y sus ingresos (Bird et al 2014) [2].

Por último y antes de modificar la política tributaria respecto a este impuesto deberían solucionarse los problemas de cumplimiento del mismo. El pago del tributo está muy vinculado a la percepción que tiene la población respecto a si su contribución retorna en una mejor provisión de bienes y servicios públicos (principio del beneficio).

Consideración final

Los intentos del Gobierno Nacional de crear un organismo federal para homogeneizar las valuaciones fiscales de los inmuebles es una propuesta interesante, pero pierde fuerza cuando al mismo tiempo intenta aumentar el impuesto a los Bienes Personales que se había comprometido en el Consenso Fiscal a no modificar. Este problema se ha agravado, a su vez, con el aumento de las retenciones las exportaciones del sector agropecuario que indirectamente gravan la tierra.

Como señala la literatura existe una fuerte resistencia política a recaudar este impuesto por su alta visibilidad para los contribuyentes. Más aún, en un período de turbulencia macroeconómica y caída en el nivel de actividad, no parece razonable aumentar la presión tributaria, ya excesivamente alta, sobre un impuesto que recae sobre un stock siendo que los salarios y los ingresos de las personas (flujos) están en franca disminución.

Referencias

[1] Una estimación similar realiza Artana et al (2015).

[2] “An important aspect of the property tax is that it does not reflect a real cash flow but rather an imputed one that may not necessarily reflect the owner’s current situation (Johannesson-Linden and Gayer 2012). The imperfect association between homeowner incomes and property tax liabilities may create problems for some taxpayers such as seniors with little income”.

Artana D, I Guardarucci, P, Lavigne, J Puig y N Susmel (2015): El sistema tributario argentino. Análisis y evaluación de propuestas para reformarlo. Fiel, documento de trabajo N° 123.

Bird Richard (2010): Subnational Taxation in Developing Countries. A Review of de Literature. World Bank. Policy Research Working Paper 5450.

Bird R y E Slack (2014): The Political Economy of Property Tax Reform. OECD. Working Papers on Fiscal Federalism No. 18.

Garriga M, W Rosales y N Mangiacone (2018): Presión Tributaria Efectiva y Potencial. Estudios Económicos, Universidad Nacional del Sur, Departamento de Economía (en edición).

Garriga M, W Rosales (2017): ¿Bajar el iva beneficia a los más vulnerables? Blog de Economía del Sector Público. http://www.blogeconosp.econo.unlp.edu.ar/wp/2017/05/11/bajar-el-iva-beneficia-a-los-mas-vulnerables/

Mirrlees James (2011): Tax by design: The Mirrlees Review. Institute for Fiscal Studies. Oxford.

Porto A, M Garriga y W Rosales (2014): Impuesto a los ingresos brutos: “Ave Fénix” de la estructura tributaria subnacional. Estudios Económicos, Universidad Nacional del Sur, Departamento de Economía, vol. 31(62), pág 49-85, enero.

Porto A, M Garriga y W Rosales (2017): El impuesto a los ingresos brutos y alternativas de reforma. Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNLP. Documento de trabajo N 112, septiembre.