La economía política del shock y del gradualismo
Por Jorge Remes Lenicov
Ex Ministro de Economía de la Nación
Los últimos 33 años en democracia son suficientes para extraer algunas conclusiones sobre los distintos programas económicos implementados. Hubo 20 años de crecimiento y 13 de caída, junto con una altísima inflación promedio (70 % anual) que tuvo por extremos una hiperinflación (1989) y una deflación (2001). El resultado general no ha sido bueno: se creció menos que cualquier país equivalente y que América Latina y el mundo.
Es evidente que muchos programas, originados en distintas concepciones, han fallado, sea porque no han sido técnicamente consistentes o se hizo todo bien pero en la dirección incorrecta, o bien porque no tuvieron el apoyo político necesario.
La idea de esta nota es analizar este último punto, porque siempre que se diseña un programa es fundamental el análisis del contexto político, caso contrario tiene altas probabilidades de fracasar. La acertada evaluación de la economía política de la política económica es una condición necesaria, aunque no suficiente, para el éxito del plan.
Lo óptimo hubiera sido que en estos 33 años se arribara a un consenso entre las distintas fuerzas políticas, económicas y sociales sobre las cuestiones centrales, pero lamentablemente nunca se alcanzó. Entonces, los gobiernos actuaron en función de sus propias fuerzas mas la de los circunstanciales aliados que pudiera conseguir.
El poder político es fundamental, máxime en nuestro país porque cada gobierno que asume recibe una herencia siempre problemática y con instrumentos limitados que nunca son suficientes para satisfacer todas las demandas y promesas. A partir de allí, cualquier alternativa de política que se adopte tiene sus complicaciones y riesgos, y siempre hay costos, sean económicos, sociales o políticos. Si bien éstos deberían medirse en relación al costo de “no hacer nada y dejar todo como está”, no es sencillo explicárselo a la población. Tampoco es fácil explicarle a la sociedad que antes de sentir las mejoras hay que atravesar un período tal vez peor al heredado. Es muy difícil que en nuestro país los dirigentes opositores y la gente acepten las necesarias medidas tendientes a reequilibrar la macro o implementar medidas mas estructurales porque nunca son simpáticas y, además, los resultados no son inmediatos.
Una de las formas de analizar la incidencia de la política en los distintos programas es agrupándolos según hayan sido gradualistas o de shock.
La politica gradualista
El gradualismo va adoptando medidas durante un período relativamente prolongado (en vocabulario argentino), por eso es fundamental mostrar claramente el sendero de cada uno de las medidas y que sean creíbles; muchos piensan que si el establishment está de acuerdo, el programa será exitoso, pero se olvidan que la gente y los parlamentarios son los que votan y deciden.
Como los resultados también deberían ir apareciendo gradualmente con el correr del tiempo, muchas veces hay que informarle a la población que se está mejorando para que se de cuenta. Por eso que en el gradualismo es fundamental el consenso entre las fuerzas políticas, sindicales y empresariales para “aguantar” el tiempo necesario hasta que efectivamente se noten los buenos resultados.
El gradualismo es políticamente mucho mas vendible que el shock; por eso que ningún partido con aspiraciones de triunfo habla de la posibilidad de una opción de cambios drásticos. Técnicamente podría ser mejor porque hay mas tiempo para asimilar los cambios y reacomodarse; además hasta podría lucir como mas ordenado.
Pero en estos 33 años todas las políticas gradualistas fracasaron al momento de hacer crecer la economía; por cierto que hubo distintas inconsistencias en el diseño de los programas, pero no es menos cierto el efecto de la impaciencia de la sociedad, las presiones de la oposición y de los lobbies y/o la falta de capacidad para la negociación política, algo central para el éxito del gradualismo.
La politica de shock
Por su parte, la política de shock significa lanzar todas las medidas a la vez, en un muy corto período de tiempo. Para ello hay que contar con mucha fuerza política al inicio, cuando en el gradualismo se requiere mucha negociación política durante mucho tiempo. Mientras en el shock la solución del problema económico impone límites a la política, en el gradualismo se invierte el enfoque: la política delimita el espacio de la política económica.
Las medidas de shock son por sorpresa, inmediatas, nunca se anticipan, y los resultados se pueden observar rápidamente. Puede aplicarse para las políticas macro, de corto plazo, pero también para las estructurales, aunque en este caso sería conveniente alcanzar ciertos acuerdos mas amplios para evitar que en el futuro se reviertan.
Por qué se elige un programa de shock, cuando el gradualismo luce mas presentable y se lo vende como que los costos se diluyen? Hay dos explicaciones emparentadas: porque la economía esta desquiciada, destruida y hay que actuar rápidamente para evitar males mayores, y porque precisamente la situación extrema facilita contar con los necesarios apoyos políticos para alcanzar una mayoría parlamentaria. Además, se basa en la historia: la sociedad no tiene la suficiente paciencia para esperar los resultados del gradualismo; por lo ocurrido en anteriores oportunidades le cuesta aceptar un esfuerzo en el presente a cambio de un futuro mejor, porque ese futuro finalmente nunca llega o tarda demasiado….
Como dijo Friedman, las crisis dan lugar a un cambio de paradigma: permite aplicar medidas que hasta ese momento eran políticamente imposibles, para convertirlas en políticamente inevitables. Por cierto que el shock exige “rupturas” con el orden anterior, como dijo A. Leijonhufvud en “Macroeconomic Crisis and the Social Order” (8ª Jornadas de Economía Monetaria e Internacional, FCE-UNLP, 2003): ”Cuando los incumplimientos son masivos, insistir en que los contratos se resuelvan de acuerdo a las leyes preexistentes no lleva a un resultado final acorde con las normas de justicia en que esas leyes se basaron. Cuando los reclamos exceden lo que es posible pagar, tienen que tomarse decisiones sobre la distribución de las pérdidas. … Es necesario desarrollar una economía política de las promesas rotas”.
Solo dos períodos de crecimiento
En estos 33 años hubo solo dos períodos de alto crecimiento y ambos se debieron a la implementación de políticas de shock, que se pudieron hacer porque la herencia era tan terrible (hiperinflación en 1989 e hiperrecesión en 2001) que predispuso a la sociedad y a la dirigencia para aceptar medidas “duras”, y porque los gobiernos entendieron y decidieron actuar rápidamente.
En 1989 Menem con el PJ en alianza con partidos de centro derecha tuvieron las mayorías suficientes para aplicar el proceso de reformas (en el Estado mas privatizaciones y apertura comercial y financiera), y en 1991 el programa antiinflacionario (convertibilidad). El ciclo expansivo comienza a mediados de 1991 y duró hasta mediados de 1998, con excepción del año 1994 debido al “Efecto Tequila”; el crecimiento fue del 5,8% anual. Se agotó cuando el retraso del tipo de cambio, el aumento del déficit fiscal y de la deuda pública, y el malestar social fueron insostenibles. La convertibilidad se la estiró mas de lo necesario y terminó en un tremendo crack en 2001; entre 1998 y 2001 la caída entre puntas del PIB fue superior al 18 % y se declaró el default de la deuda pública.
En los primeros días de 2002, Duhalde con parte del PJ, mas Alfonsín y parte de la UCR y una fracción del FrePaSo permitieron alcanzar una mayoría parlamentaria para sancionar en solo 60 días todas las leyes y medidas necesarias para revertir la crisis: fuerte cambio de los precios relativos (devaluación con retenciones y desdolarización de las tarifas) y pesificación de la economía, mas una política fiscal (nacional y provincial) tendiente al equilibrio y monetaria moderada que permitieron alcanzar los superávit gemelos. En marzo/abril de 2002 la economía comenzó a crecer, y lo hizo hasta mediados de 2011, ayudado a partir de 2004 por las mejoras en los términos del intercambio. En ese período, a excepción de 2009 por la crisis internacional, la economía creció al 6,4 % anual. Se agotó porque no se hizo ninguna modificación estructural y por el cambio de la política macro realizada ya en épocas de N. Kirchner y que condujo a la desaparición de los superávit gemelos, al retraso cambiario, y al aumento de la inflación. A partir de mediados de 2011 la economía creció un año para caer en el siguiente de forma tal que el PIB de 2016 fue igual al de 2011.
Como se observará en ambos casos la política tuvo un rol central, tanto para decidir tomar “el toro por las astas” como para conseguir los apoyos políticos necesarios.
La falta de consensos
Por cierto que mas allá del tipo de política implementada, nunca en estos 33 años se lograron los necesarios acuerdos y consensos para dirimir los conflictos distributivos y diseñar una estrategia de desarrollo sostenible.
Lamentablemente la dirigencia (política, intelectual, empresarial, sindical, profesional, social) no ha podido siquiera acordar sobre cuáles son los problemas más relevantes que aquejan a todos los argentinos. Obviamente tampoco se lograron acuerdos mínimos sobre la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos y un conjunto de precios relativos sustentables, diseñar una estrategia de desarrollo que enfatice en la productividad, la competitividad y la distribución del ingreso, o bien sobre el rol del Estado, el tipo de inserción internacional, el desarrollo del tejido industrial, y la mejora de la educación, la justicia y el federalismo.
La mayor carga de responsabilidad le cabe a la dirigencia política, porque es la que, a través de la administración del Estado y la elaboración de las leyes, debe crear un adecuado conjunto de reglas e instituciones aceptadas por la mayoría de la sociedad que les permita tomar decisiones en un entorno previsible. Y es en esto donde la Argentina ha fallado en estos 33 años de democracia.
