El debate de los fondos a coparticipar
Por Horacio Piffano
FCE-UNLP
El día 14 de febrero pasado pudimos leer dos artículos periodísticos que no coinciden respecto al problema de la coherencia de políticas públicas del actual gobierno, en particular dentro del gabinete nacional. Uno corresponde al diario Clarín, donde Alcadio Oña plantea tal incoherencia. Por el contrario, lo publicado el mismo día por el diario La Nación a cargo de Jaime Rosemberg, da cuenta de una propuesta que estaría intentando formular Rogelio Frigerio (Ministro del Interior) y Nicolás Dujovne (Ministro de Hacienda) con el intento de reformular la ley de Coparticipación Nación-Provincias para fines del corriente año.
Por cierto que el intento que llevarían a cabo Frigerio y Dujovne, contrasta con una actitud mantenida, en general, por muchos años por Gobernadores y/o gobernantes, sobre la distribución de fondos y cualquier otra decisión de cambio del régimen, no entendiendo otras razones que sus propias intenciones políticas, las que parecieran estar muchas veces bastante lejos de la “racionalidad económica”.
La actitud de los gobernantes en general de optimizar su propia función de bienestar y no necesariamente la función de bienestar de sus ciudadanos, es ya bastante conocida en la literatura económica y profundamente tratada en las Finanzas Públicas. En efecto, si bien la importancia de las ciencias políticas operando conjuntamente con las ciencias financieras y la economía en general, con otras disciplinas como las ciencias jurídicas, la contabilidad pública y las ciencias sociales en general, tuvieron su auge en la etapa de la “escuela italiana”, con posterioridad, ese enfoque fue reemplazo mundialmente por la nueva “escuela anglosajona” o el enfoque del Welfare Economics. Luego fue sustituida por la escuela del Public Choice, la que en cabeza de James Buchanan recuperó enfoques de la escuela italiana.
La nueva escuela del Public Choice destaca la idea del accionar de los gobernantes en sus “intereses políticos” y no necesariamente en la “racionalidad social”, a la manera que fuera advertido inicialmente por Weingast, B., Shepsle, K. y Johnsen, C. (1981) (1). En su trabajo, demuestran que la predominancia de los intereses políticos y no racionales son los que finalmente triunfan. La última expresión de las Conclusiones indica: “Our principal conclusion is that since political institutions fundamentally alter the perceptions and incidence of benefits and costs, they systematically bias project choices away from the efficient out-come. In the context of distributive politics, this was shown to imply larger projects and programs than are economically warranted.” Es decir, hay una diferencia importante entre la noción de “beneficios y costos sociales” y “beneficios y costos políticos”.
En un documento bastante reciente de Alberto Porto (2), se transcriben opiniones más recientes de Dixit, A (2002) y de Vaillancourt y Bird (2005), con comentarios en el mismo sentido.
La temática planteada motivó la publicación de numerosos trabajos en la década de los 80 y 90, donde se trata el tema de la coparticipación y se plantea cierta “racionalidad” en el diseño del acuerdo de coparticipación. Lo que se extrae de esa literatura, es precisamente un conjunto de propuestas para un nuevo “Acuerdo Fiscal y Financiero Federal”, que respondería a la intención que perseguirían Frigerio y Dujovne.
La base del supuesto acuerdo
En la nota de Rosemberg, se destacan las características del aparente acuerdo. La discusión por la coparticipación, según el Gobierno, quiere que las «capacidades» de recaudación de cada provincia sean tomadas en cuenta tanto como sus “necesidades de gasto” indispensable para obtener de esa ecuación el reparto del dinero coparticipable. Lo previo, por lo tanto, anticipa “racionalidad” y no “viveza criolla” en el comportamiento político de los gobernadores.
La base para un nuevo reparto de fondos saldría o se alejaría del esquema actual de los «coeficientes fijos» que planteara desde 1988 la Ley 23.548. Es decir, a partir de 1997 en adelante violando la Constitución de 1994, pues la Cláusula Transitoria Sexta exigió una nueva ley al 31/12/1996.
Según el nuevo régimen, los nuevos números podrían ser modificables «periódicamente», según las necesidades de cada provincia y sus mejoras en la recaudación de impuestos y control del gasto.
El sistema propuesto se basa en un estimativo de lo «que cada jurisdicción necesita gastar para propender a la igualación en la calidad de los servicios ofrecidos y en los niveles de desarrollo». Tal cual figura como uno de los objetivos en la Constitución (artículo 75, inc. 2).
El otro punto a tener en cuenta es «lo que cada una de las provincias debiera recaudar de recursos propios realizando, todas, el “mismo esfuerzo fiscal” (en función de sus bases tributarias)». La diferencia entre los estándares de recursos y de los gastos determinaría la cifra a percibir por cada provincia.
En el Gobierno aclararon que «las decisiones de gasto y política tributaria local siguen estando no obstante en poder de cada jurisdicción», como para aventar sospechas de intervencionismo en las cuentas provinciales.
En relación con las propuestas anteriores, que se discutieron durante el gobierno de Carlos Menem, según la nota periodística señalada, el actual Gobierno cree que todos los intentos fracasaron «porque cada jurisdicción pensó en sus beneficios y no se trabajó en una propuesta de consenso».
Además de la coparticipación, el Gobierno prevé dar el debate por una reforma tributaria y modificaciones sustanciales de la actual ley de responsabilidad fiscal, en las que también se pide «esfuerzo».
«Queremos cerrar una propuesta técnica hacia fin de año y, si se puede, firmar un nuevo acuerdo pasado el ruido que siempre generan las elecciones», afirmó a LA NACION el subsecretario de Relaciones con las Provincias, Paulino Caballero.
Sin embargo, los gobernadores interpretan que no será una tarea fácil. Se anticipa que habrá quejas de los gobernadores peronistas con respecto a los reclamos por los $ 25.000 millones girados a la provincia de Buenos Aires, y viejas deudas, como la que reclama Santa Fe en concepto de fondos indebidamente retenidos por la Anses, un reclamo respaldado por la Corte Suprema. «Es bueno que se nos convoque para discutir en serio y construir consensos en torno a la coparticipación. Sobre esto, también los Gobernadores esperan que el Gobierno (Nacional) cumpla con los fallos judiciales», afirmó el ministro de Hacienda de Santa Fe, Gonzalo Saglione.
Conclusiones
Se observa que las propuestas planteadas por Frigerio y Dujovne están muy cerca de lo propuesto por los documentos que elaborara durante varios años atrás, en especial a fines de los 80 y los 90.
En tal sentido, sugiero leer la síntesis algo más reciente, más allá de los e-books que se pueden consultar, en http://www.depeco.econo.unlp.edu.ar/doctrab/doc103.pdf. El tema, no obstante, requiere varios aspectos a tener en cuenta. A pesar de ello, de la lectura de lo trascendido públicamente, se podría deducir que ambos Ministros, varias décadas después, hablan bastante de lo mismo.
Mi esperanza es entonces que Frigerio y Dujovne concreten su aspiración a fines de este año. Surgiría una novedad quizás en la posibilidad de un acercamiento entre las funciones de bienestar o de interés de los políticos y la de la “racionalidad social”. Es decir, acortar las diferencias que indicaran Weingast, B., Shepsle, K. y Johnsen, C. (1981), Dixit, A (2002) y de Vaillancourt y Bird (2005).
Referencias
(1) Weingast, B., Shepsle, K. y Johnsen, C. (1981). «The political economy of benefits and cost: a neoclassical approach to distributive politics», Journal of Political Economy, 89, 4. Ver en:
(2) Vaillancourt y Bird (2005): “Expenditure-based equalization transfers”, International Tax Program, University of Toronto, ITP Paper 512, y de Dixit, A (2002): “Incentives and Organizations in the Public Sector: An Interpretative Review”, The Journal of Human Resources, Vol. 37, No 4, pp.696-727. Ver en:
